”Erityisesti valtiovarainministeriön virkamiesjohto on jo vuosia tulkinnut taloustieteellistä tutkimuskirjallisuutta harhaanjohtavasti. On väitetty tutkimuksen suosittavan järjestelmää, jossa korvaukset alenevat työttömyyden keston mukana. Luulisi tai ainakin toivoisi, että tuoreet todellisilla aineistoilla tehdyt laadukkaat tutkimukset opastaisivat suomalaistakin politiikkaa. Nopeampi työllistyminen huonompiin työsuhteisiin vähentää muun muassa verotuloja. Vielä 1995 noin 75 prosenttia työttömistä oli meillä korvausjärjestelmien (ansiosidonnainen päiväraha + peruspäiväraha) piirissä. Kymmenen vuotta (2005) myöhemmin tuo osuus oli pudonnut noin 55 prosenttiin. Tämän ilmiön luulisi olevan tärkein lähtökohta nykyisiä työttömyyskorvausjärjestelmiä miettiessä, eikä suinkaan erilaisten huonosti harkittujen kiristystoimien kuten aktiivimallin.

Alustus! Vuonna 2017 maan hallitus lyhensi ansiosidonnaisen työttömyyspäivärahan enimmäiskestoa 100 päivällä ja kiristi sen muita ehtoja. Vuoden 2018 alussa politiikalle jatkoksi otettiin käyttöön ns. aktiivimalli. Siinä korvaus pienenee, ellei työtön ole – lainlaatijoiden tarkoittamassa mielessä – aktiivinen. Lisää muutoksia on suunnitteilla.

Taloustieteellisen työttömyysvakuutustutkimuksen perusajatus voidaan luonnehtia seuraavasti: kun henkilö on työtön, työttömyysvakuutuksen tavoite on turvata työntekijän ansiomenetyksiä, mutta myös ylläpitää kannustimia palata takasin työhön. Kaikki nämä hallituksen tekemät muutokset kohdistuvat pelkästään jälkimmäiseen, eli työttömyysvakuutuksen kannustin- ja kustannusvaikutuksiin (”moral hazard”-vaikutuksiin).

Vakuutusjärjestelmän tuomat hyvät asiat ovat unohtuneet. Tämä ei ole toki uutta Suomessa. Korvausten alenemaa ehdotti vuonna 2000 silloin valtiovarainministerinä ollut Sauli Niinistö. Taustalla vaikuttivat mitä ilmeisemmin virkamiesjohdon neuvot. Erityisesti valtiovarainministeriön virkamiesjohto on jo vuosia tulkinnut taloustieteellistä tutkimuskirjallisuutta harhaanjohtavasti. On väitetty tutkimuksen suosittavan järjestelmää, jossa korvaukset alenevat työttömyyden keston mukana.

Jos unohdetaan vakuutuksessa sen turvaava tehtävä ja keskitytään vain kustannuksiin, silloin korvausjakson lyhentäminen ja korvausten alentuminen työttömyyden keston mukana nopeuttaisi töihin hakeutumista. Myös aktiivimallin innokkaat puolustajat, näkyvimmin valtiosihteeri Martti Hetemäki ja kokoomuksen kansanedustaja Juhana Vartiainen, perustavat uskonsa tähän näkemykseen.

Vartiainen kirjoittaa blogissaan 7.1.2018:

Ajassa laskeva työttömyysturva – esimerkiksi puolen vuoden tai 12 kuukauden jälkeen alennettu korvaus — on monien taloustieteilijöiden suosittelema vaihtoehto, koska sen ajatellaan voimistavan työttömien työnhakuponnisteluja. Tällaisia tuloksia on johdettu talousteorian malleista ja ne ovat myös saaneet empiiristä vahvistusta.

Hiukan myöhemmin Vartiainen kirjoittaa:

Kysymys työttömyysturvan soveliaasta aikaprofiilista on kuitenkin monimutkainen. Jotkin talousteorian tarkastelut puoltavat tosin myös toisenlaista lähestymistapaa”. Näistä lauseista lukijalle jää helposti vaikutelma, että työttömyysturvan aikaprofiili onkin mielipidekysymys.

Korvauksen kesto ja alenema

Työttömyyden kestoa vähentävän tavoitteen takana oleva logiikka on varsin yksinkertainen. Palkitaan niitä, jotka löytävät uuden työpaikan muita työttömiä nopeammin. Miksi muuten tästä pitäisi palkita? MIT:n ekonomisti Ivan Werning nosti aihepiirin taloustieteelliseen tutkimukseen tärkeän tosielämän havainnon: työttömien kulutus alenee jo nyt korvausjakson pitkittyessä. Miksi tällaisessa maailmassa tarvittaisiin vielä erikseen etujen leikkausta korvauksenjakson aikana? Onko tarkoitus saada ihmiset työttöminä tuntemaan olonsa entistä kurjemmaksi?

Kulutuksen aleneman tunnustaminen työttömyyskorvauksen saannin aikana johtaakin erilaiseen tulkintaan korvausjärjestelmän luonteesta.
Korvauksen pitäisi pysyä vähintään tasasuuruisena koko työttömyysjakson aikana. Tulos tähdentää kahta keskeistä seikkaa. Ensiksi, korvaus tarjoaa riittävästi maksuvalmiutta kulutuksen tasoittamiseen työttömyysjakson aikana ja toiseksi se toimii vakuutuksena työttömyysjakson keston suhteen. Työttömyyden keston suhteen kasvava korvaus tarjoaa parhaimman avun heille joilla tarve on suurin. Toiseksi tutkimus ei ole myöskään unohtanut kannustinvaikutuksia tai kustannuksia, joista englanninkielisessä kirjallisuudessa käytetään kummallista ilmaisua; ”moral hazard”. Se tarkoittaa, että kasvava korvaus työttömyyden kestäessä rohkaisisi käyttäytymiseen, jota vastaan (so. työttömyyden kestoa) on vakuutettu.

Onko ”moral hazard”-kannustinvaikutus pelkästään huono asia?

Yhteiskunnan, joka hyväksyy työttömyyskorvauksen keinona pitää yllä ilman omaa syytä työttömäksi joutuneiden elintasoa, pitäisi ylipäätään olla valmis maksamaan tietty hinta tästä ongelmasta. On myös tärkeää korostaa, ettei tällainen käyttäytymisvaikutus ole pelkästään huono asia. Työntekijä saattaa löytää omia taitojaan paremmin vastaavan työn, jos hän etsii kauemmin ja perusteellisemmin. Tästä hyötyy myös työnantaja ja koko yhteiskunta. Tomi Kyyrän ja Hanna Pesolan (2017) tuore tutkimus suomalaisella aineistolla tukee tätä havaintoa. He osoittavat, että ansioturvan kesto vaikuttaa merkittävästi myös työttömyyden jälkeiseen palkkatasoon ja työsuhteen kestoon. Nopeampi työllistyminen huonompiin työsuhteisiin vähentää myös verotuloja.

Teorian kytkeminen dataan

Työttömyyskorvauksen aikaprofiilia koskevan tutkimuksen puutteena on pidetty sitä, ettei teoriaa ole kovin hyvin kyetty kytkemään aineistoon eli työttömien todellisiin tuloihin, kulutukseen ja varallisuuteen. Kolsrud ym (2017) tutkimus on merkittävä edistysaskel tässä tutkimusperinteessä. He laajensivat sekä aiempaa teoreettista tutkimuskirjallisuutta että tutkivat empiirisesti Ruotsin aineistolla työttömyysjakson eri vaiheissa vakuutuksen tuomia hyötyjä kun niitä vastapainotetaan käyttäytymisvaikutuksilla (”moral hazard”-kustannuksilla). Tutkimuksessa käytettiin hyväksi Ruotsin rekisteriaineistoja tuloista, kulutuksesta ja varallisuudesta. Tutkimus kohdistui Ruotsissa vuosina 2001 ja 2002 tehtyyn reformiin, jossa työttömyyskorvauksen tasoa alennettiin 20 viikon jälkeen.

Kolsrudin ym. tutkimus osoitti, että Ruotsissa tehty reformi, jossa korvaus pienenee työttömyyden keston pitkittyessä, oli sekä vakuutusturvan että työllistymiskannusteiden osalta huononnus. Nimittäin korvausasteen nostaminen työttömyyden alkuvaiheessa, jolloin kannustimet ovat suuremmat, toi haitallisen kannustinvaikutuksen työllistymiseen. Ajan suhteen aleneva korvaus taas heikensi vakuutusturvaa sen tähden, että työttömän kulutustaso alenee työttömyyden pidentyessä.

Kolsrud ym osoittavat myös, että korvauksen aleneva aikaprofiili ei olisi juuri koskaan optimaalinen korvausjärjestelmä. Lisäksi he havaitsevat, että työttömillä on hyvin rajoitetut mahdollisuudet tasoittaa kulutusta hyvien ja huonojen aikojen välillä. Tästä syystä korvausten heikentämiset kohtelevat ankarasti työttömiä ja erityisen ankarasti vaikeasti työllistyviä.

Johannes Spinnewijn (2015) puolestaan tutki, millainen työttömyyskorvausjärjestelmän tulisi olla, kun ihmiset aliarvioivat työttömyysriskiään. Michiganin ja Marylandin osavaltioiden empiirisen aineiston perusteella hän havaitsi, että työttömät vahvasti yliarvioivat sitä kuinka nopeasti he löytävät työpaikan. Näin ollen työttömät etsisivät työtä liian vähän, säästäisivät liian vähän ja ehdyttäisivät työttöminä säästöjään liian nopeasti. Näistä asetelmista hän tutki työttömyyskorvauksen aikaprofiilia. Hän osoittaa, että korvausjärjestelmässä edut voivat kasvaa työttömyysjaksolla. Kun ihmisillä on harhaiset uskomukset työllistymisestään, Spinnewijn (2015) osoittaa myös, että työttömyyskorvauksen keston lyhentäminen on tehoton keino rohkaista työpaikan menettänyttä työntekijää etsimään työtä ahkerammin tai hyväksymään työpaikkatarjouksen nopeammin.

Näitä tuloksia on hyvä verrata valtiosihteeri Martti Hetemäen kommentteihin. Hän toteaa kolumnissaan 15.1.2018 ”Aktiivimalli alentaa työttömyyttä yhtä paljon kuin noin 15 prosentin etuuden pudotus puolen vuoden kohdalla. Se kannustaa työhön ja palveluihin koko työttömyyden ajan” Kolumnissaan 10.1.2018 Hetemäki toteaa, että ”Aktiivimallin tavoite on estää työttömyyden pitkittymistä ja lisätä työllisyyttä. Se lievittää väistämätöntä ristiriitaa hyvän työttömyysturvan ja työn kannustimien välillä.”

Luulisi tai ainakin toivoisi, että tällaiset tuoreet todellisilla aineistoilla tehdyt laadukkaat tutkimukset opastaisivat suomalaistakin politiikkaa. Olisiko aika ainakin heidän päivittää taloustieteen tietämystään, jotka jatkuvasti vetoavat taloustieteen tutkimuksiin näissä asioissa?

”Moral hazard” ei tarkoita moraalikatoa

”Moral hazard”-termiä kannattaa penkoa hiukan tarkemminkin, koska sillä on keskeinen rooli työttömyyskorvaus-kirjallisuudessa ja laajemmin vakuutuskirjallisuudessa. Sitä on suomennettu eri tavoin. Moraalikato näyttää olevan suosituin käännös.

Tämä suomennos on kuitenkin harhaanjohtava ja virheellinen, sillä moraalilla ei ole ilmiön kanssa mitään tekemistä. Selvempää on puhua kannustinongelmasta. Väärinkäsitykseltä vältyttäisiin, jos käytettäisiin Kenneth Arrow’n (1984) käsitettä ”hidden action”. Esimerkiksi vakuutussopimuksessa vakuuttajan näkökulmasta ei pysty havaitsemaan vakuutetun käyttäytymistä. Arrow ehdotti uutta termiä, koska tunsi itse syyllisyyttä ”moral hazard”-termin tuomisesta vakuutuskirjallisuudesta taloustieteeseen. Vakuutuskirjallisuudessa sillä tarkoitetaan ammattimaista vakuutuspetosten tehtailua.

Mutta mitä todellisuudessa tiedämme tästä piiloon jäävästä käyttäytymisvaikutuksesta? Ilman evidenssiäkin Suomen hallitus ja Sitran raportti, joka myös suositteli ansioturvan porrastusta ajan suhteen, näyttävät uskovan vaikutuksen olevan merkittävä. Esimerkiksi Sitran ansioturvaraportissa (Hiilamo ym. 2015) moraalikato esiintyy 5 kertaa kahdella peräkkäisellä sivulla.

Siksi ei ole yllättävää, että Sitran raportin yksi tekijä kansanedustaja Vartiainen kirjoittaa blogissaan 7.1.2018: ”Vaihtoehtona (aktiivimallin) olisi ollut työttömyysturvan porrastus ajassa ilman ehtoja”.

Itävallan aineistolla Card ym. (2007) tutkivat työttömyyskorvauksen keston vaikutusta työllistymiseen. Itävallassa työttömyyskorvausjakson päättymisellä ei näyttänyt olevan merkittävää käyttäytymisvaikutusta. Työttömät työnhakijat eivät odottaneet paluuta työhön kunnes edun saanti loppui. He siirtyivät pois rekisteröidystä työttömyydestä. Suomessakin työttömyyskorvauksen keston maksimin 500 päivää tultua täyteen tapahtuu siirtymistä pois rekisteröidystä työttömyydestä lähes samalla tavalla kuin Itävallassa. Tämä käy ilmi Kyyrä ym. (2017) tutkimuksesta, joka on tehty samalla periaatteella kuin Card ym. (2017) tutkimus. Suomessa korvausjakson lopussa takaisin työhön hakeutuvia taas oli enemmän kuin Itävallassa. Tosin Suomessakin jakson lopussa töihin hakeutuvien määrä on selvästi pienempi kuin järjestelmästä ulos menevien määrä.

Suuren yleisön harha

Voisiko työttömyysturvan jatkuvan kiristämisen taustalla olla se, että suuri yleisö – ne, joilla ei sillä hetkellä ole mitään omakohtaista kosketusta työttömyyteen – uskoo työttömyysturvamenojen osuuden sosiaalimenoista olevan huomattavasti todellista suurempi? Esimerkiksi Englannissa vuonna 2014 todellinen osuus oli noin 4 prosenttia, mutta mielipidekyselyssä suuren yleisön arvio oli kymmenkertainen. Vuonna 2013 työttömyysturvamenojen osuus Suomessa oli hiukan yli 7 prosenttia kaikista sosiaalimenoista. Tiedossa ei ole vastaavaa mielipidetutkimusta Suomesta, mutta tällaiset suuren yleisön harhakäsitykset varmasti helpottavat osaltaan työttömyyskorvausten leikkauksia. Työttömät ja työttömyyden uhan alla olevat ihmiset ja heidän perheensä muodostavat kuitenkin sen verran pienen ryhmän, ettei niillä puolueilla, joiden kannatus tulee pääasiassa hyväosaisimmista ryhmistä, ole tarvetta huolestua seuraavien vaalien kannatuksestaan.

Brittiekonomisti Tony Atkinson (2015) on esittänyt tärkeitä ja hämmentäviä tietoja työttömyyskorvausjärjestelmien peittävyydestä. OECD maissa. ILO:n työttömyyden määritelmän täyttävien henkilöiden osuus työttömyyskorvausta saavien joukossa on viime vuosina dramaattisesti vähentynyt, myös Suomessa. Vielä 1995 noin 75 prosenttia työttömistä oli meillä korvausjärjestelmien (ansiosidonnainen päiväraha + peruspäiväraha) piirissä. Kymmenen vuotta (2005) myöhemmin tuo osuus oli pudonnut noin 55 prosenttiin. Tämän ilmiön luulisi olevan tärkein lähtökohta nykyisiä työttömyyskorvausjärjestelmiä miettiessä, eikä suinkaan erilaisten huonosti harkittujen kiristystoimien kuten aktiivimallin. Nuo luvut myös selvästi viestittävät tarvetta sosiaaliturvan uudistamiseen. Ei kuitenkaan tällä tavalla kuin hallitus ja valtiovarainministeriö ovat työttömyysturvaa ”innovoimassa”.

Lähteet

Arrow K. J.(1984), The Economics of Agency, Institute for Mathematical Studies in the Social Sciences, Stanford University.

Atkinson, A.B. (2015) Inequality. What can be done? Harvard University Press.

Card, D., Chetty, R., and Weber, A. (2007). The spike at benefit exhaustion: leaving the unemployment system or starting a new job? American Economic Review, 97(2):113-118.

Hiilamo, H., Lepomäki, E., Pöysti, T., Soininvaara, O., and Vartiainen, J.(2015). Ansioturvareformi: Yhtäläinen, Oikeudenmukainen ja Kannustava Työttömyysturva. Policy report, Sitra.

Kolsrud, J,C. Landais, P. Nilsson ja J.Spinnewijn (2017), The Optimal Timing of Unemployment Benefits: Theory and Evidence from Sweden, American Economic Review.

J.Spinnewijn (2015), Unemployed but Optimistic: Optimal Insurance Design with Biased Beliefs. Journal of the European Economic Association 13(1), 130-167. February 2015

Kyyrä, T. ja Pesola, H. (2017) Säästöt ansioturvan lyhentämisestä hupenevat huonompien työsuhteiden takia, VATT Policy Brief 2/2017.

Kyyrä, T., Pesola, H. & Verho, J. (2017), The Spike at Benefit Exhaustion in the Finnish.Labor Market, VATT Working Papers 86.

Suoniemi, I. (2018), Valtiosihteeri ajaa ojaan molemmilta pientareilta, Palkansaajien tutkimuslaitoksen blogi.