Työvoimapolitiikan paradoksi

Pertti Koistinen
Kirjoittaja on sosiaalipolitiikan emeritusprofessori Tampereen yliopistossa.

"Nyt työvoimapolitiikassa on ajauduttu siihen, että työttömyydestä syyllistetään yksilöitä ja vastuuta yhteiskunnan rakenteellisista riskeistä siirretään yksilöille sekä kotitalouksille. Kysymys ei ole vain painopisteen siirtymisestä, vaan myös siitä tavasta, miten työmarkkinoita ja taloutta tarkastellaan ja säädellään. Se, että työvoimapolitiikka riisutaan aktivointipolitiikaksi ja työttömyyden hoidoksi, tarkoittaa että työvoimapolitiikalta viedään pohja pois."

Alustus! Hyvin toimivat työmarkkinat ovat taanneet sen, että työnantajat ovat saaneet koulutettua ja tuottavaa työvoimaa ja työntekijät ammattitaitoaan vastaavaa ja sosiaalisin sopimuksin turvattua työtä. Yhteiskunta on puolestaan hyötynyt siitä, että toimivat työmarkkinat ovat taanneet korkean työhön osallistumiseen asteen ja vaikeistakin rakennemuutoksista on selvitty takaisin talouskasvun ja hyvinvoinnin uralle.

Näistä hyödyistä huolimatta työvoimapolitiikassa vallitsee paradoksi. Mitä pidemmälle instituutiot ja politiikka ovat kehittyneet, sitä kauemmaksi ja vaikeammin saavutettavaksi tavoite tuntuu karkaavan.

Kiistattomat ansiot

Vaikka työvoimapolitiikan kehitys ei ole ollut ristiriidatonta, on työvoimapoliittisten toimien institutionalisoituminen aikaansaanut pienen ihmeen. Koordinoidun työvoimapolitiikan ja sopimustoiminnan keinoin yhteiskunnassa on onnistuttu luomaan järjestelmä, joka on taannut

  • toimivat työmarkkinat
  • korkean työhön osallistumisen asteen
  • työn tuottavuuden jatkuvan kehityksen
  • koordinoidun palkkojen kehityksen ilman inflaatiota
  • työvoiman liikkuvuuden ammatista ja alueelta toiseen
  • hallitut rakennemuutokset.

Tästä kehityksestä ovat hyötyneet kaikki keskeiset toimijat. Työnantajat ovat voineet luottaa siihen, että tarjolla on hyvin koulutettua työvoimaa ja yritykset voivat suunnitella kymmenien vuosien mittaisia investointeja luottaen siihen, että yhteiskunta tukee näitä pyrkimyksiä.

Työntekijät ja työnhakijat ovat puolestaan hyötyneet hyvin toimivista työnvälityspalveluista, muutos- ja työllisyys turvasta sekä koulutuksesta. Yhteiskunnallisesti tuettu koulutus on antanut mahdollisuudet hakeutua ammattitaitoa ja taipumuksia vastaaviin tehtäviin, mahdollistanut työuralla etenemisen ja liikkumisen työpaikasta toiseen.

Valtio ja hallitukset ovat puolestaan hyötyneet tästä kehityksestä niin, että ne ovat voineet luottaa kilpailukyvyn kehittymiseen, talouden stabiliteettiin, korkeaan työhön osallistumisen asteeseen ja verotulojen ja varantojen kertymiseen, ja saaneet sitä kautta edellytykset hyvinvointivaltion menojen rahoittamiseen.

Globalisoituneessa taloudessa työelämän riskit ovat kuitenkin saaneet uudet mittasuhteet ja riskit siirtyneet yhä kauemmaksi yksilöiden, yritysten ja jopa valtioiden kontrollista. Jälkiteollinen kehitys ei ole aikaansaanut ainoastaan murroksia työmarkkinoilla ja tuotantojärjestelmissä, vaan myös yhteiskunnan instituutioissa, mukaan lukien perheen ja kansalaisyhteiskunnan aseman (Bonoli 2007). Vanhojen sosiaalisten ja taloudellisten riskien rinnalle on syntynyt myös uusia riskejä. Ne koskevat työsuhteita ja niiden jatkuvuutta, tuloja ja tulon muodostusta, sosiaaliturvaa ja sen kestävyyttä sekä yksilöiden kotitalouksien kykyä puskuroida riskejä. Monet perinteisistä työvoimapolitiikan tavoitteista, kuten täystyöllisyys ja työsuhteiden jatkuvuus, ovat osoittautuneet ristiriitaisiksi ja vaikeasti saavutettaviksi tavoitteiksi.

Tulisiko työvoimapolitiikan tavoitteita ja keinoja arvioida uudestaan ottaen huomioon talouden ja yhteiskunnan muutokset sekä työntekijöiden arvojen muutokset?

Ratkaisemattomat ongelmat

Ansioistaan huolimatta työvoimapolitiikassa on paradoksi. Vaikka voimavarat, kansalliset järjestelmät ja kansainvälinen koordinaatio ovat kehittyneet, sellaisetkin tavoitteet, kuten työvoiman saatavuus, korkea työllisyysaste, työvoiman ammatillinen ja alueellinen liikkuvuus sekä työaikajoustavuuden turvaaminen ovat osoittautuneet käytännössä ristiriitaisiksi ja vaikeasti saavutettaviksi.

Korkeaa työhön osallistumista ja työllisyysastetta pidetään laajasti hyväksyttynä ja lähes välttämättömänä tavoitteena, jotta yhteiskunta voisi ylläpitää ja edelleen kehittää koulutus-, terveys- ja hyvinvointi palveluja ja turvata sosiaali- ja eläketurvan. Historiallisesti katsoen niin työhön osallistumisen aste kuin työllisyysastekin ovat kasvaneet, mutta poliitikkojen nälkä on suurempi kuin se mitä on saavutettu. Työvoimapolitiikkaa ohjaa korkean työllisyysasteen tavoite, vaikka se olisi ristiriidassa muiden tavoitteiden kanssa.

Työllisyysjärjestelmän kestävyyden kannalta on kuitenkin perusteltua kysyä, onko viisasta pitää korkeaa työllisyysastetta itseisarvona, jos vastassa on talouskasvun rajat ja toisaalta kotitalouksien kestokyky. Ansiotyön osuuden ja työtuntien kasvaessa kasvaa myös hoitovaje ja se polkee muita arvoja, kuten työssäkäyvien mahdollisuuksia sovittaa yhteen hoiva ja ansiotyö. Korkea työllisyysasteen tavoite voi olla ristiriidassa myös elinikäisen oppimisen tavoitteiden ja reproduktio-oikeuksien kanssa. Pitäisikö siis poliitikkoja muistuttaa myös näistä tosiasioista, kun puhutaan työllisyysasteen nostamisesta ja Suomea verrataan toisiin maihin.

Työvoimapolitiikan, ja erityisesti työttömien työllistämisen, johtolankana on jo vuosikymmenen ajan pidetty periaatetta, että työn vastaanottamisen ja työllistämisen tulee olla houkuttelevaa. Tässä yhteydessä on viitattu Tanskan kokemuksiin ja ennen kaikkea siihen, että Tanskassa työttömien on liikkuvuus suurempaa kuin muissa Pohjoismaissa. Samaiseen Tanskan esimerkkiin vedoten on vaadittu lisää joustavuutta työsuhteiden solmimiseen ja purkamiseen, vaikka OECD:n vertailujen mukaan Suomen työllisyysturva on Pohjoismaista kaikkein heikoin (Harsløf &Ulmestig 2013, 210-215).

Tästä työllisyysturvan heikentämisen linjasta on pidetty kiinni siitäkin huolimatta, että empiiriset tutkimukset osoittavat, että työllisyysturvan höllentämisellä ei ole tilastollisesti merkitsevää vaikutusta nuorten työttömyysasteen kehitykseen. Työllisyysturvan normien purkaminen ei ratkaise työttömyysongelmaa, vaan pikemminkin se johtaa määräaikaisten työsuhteiden osuuden kasvuun (Gebel&Giesecke 2016). Se taas syventää entisestää työmarkkinoiden sisäisiä jakoja. Työllisyysturvan purkajia ei tunnu huolettavan myöskään se tosiasia, että todennäköisyys sille, että työntekijä menettää työpaikkansa seuraavan vuoden aikana, on Pohjoismaista korkeinta juuri Tanskassa ja pienintä Ruotsissa (Harsløf &Ulmestig 2013, 210). Tanska tosin kompensoi tätä riskiä muita Pohjoismaita anteliaammalla työttömyysturvalla, mutta siitähän ei puhuta.

Politiikassa on taipumuksena uskoa, että työttömien työllistymisen esteenä olisivat ”kannustinloukut”. Näin uskotaan, vaikka niin etuisuuksien vaikutukset kuin työntekijän oman aktiivisuuden hyödyt ovat sidoksissa työmarkkinoiden rakenteisiin ja kilpailuolosuhteisiin. Tutkimusten mukaan samallakin koulutuksella ja saman ikäisenä työllistymisen edellytykset vaihtelevat nousu- ja laskusuhdanteiden aikana (Liu, Salvanes & Sørensen 2012; Jolkkonen, Koistinen, Kurvinen, Lipiäinen, Nummi & Virtanen 2017). Sekin on osoitettu, että työttömien työllistyminen ei ole kiinni vain siitä, mitkä ovat heidän yksilölliset vahvuutensa, vaan siitä, mitkä ovat ne ryhmät, joiden kanssa he joutuvat kilpailemaa avoimista työpaikoista ja miten työnantajat asennoituvat työttömiin työnhakijoina.

Neljäs työvoimapoliittista keskustelua hallinnut aihe on ollut huoli väestön ja työvoiman ikääntymisestä, huoltosuhteen kasvusta sekä niiden aiheuttamista kustannuspaineista valtion talouteen. Huolidiskurssi on vallinnut, vaikka työurat ovat pidentyneet ja yhä suurempi osa eläkkeelle siirtyneistä jatkaa työntekoa. Tämä koskee erityisesti hyvin koulutettuja asiantuntijoita ja erityistaitoja omaavaa työvoimaa. Tässä suhteessa työelämässä on tapahtunut pieni ihme. Yritykset ja yhteisöt ovat tarttuneet tähän erityisosaajien työvoimaan ja kehittäneet sellaisia työsuhde- ja aikajärjestelyjä, jotka motivoivat eläkeläisiä jatkamaan työntekoa. Journalistit, lääkärit, psykologit, opettajat, tutkijat ja monet muut ryhmät ovat hyviä esimerkkejä työhön osallistumisen muotojen monimuotoistumisesta iän kasvaessa. Todellisuudessa ilmiön mittasuhteita ei tunneta eikä ilmiö ei näy tilastoissa ja tavassa, jolla työllisyyttä mitataan.

Haukutaanko siis työvoimapoliittisessa keskustelussa väärää puuta?

Työvoimapolitiikan sokea piste

Työvoimapolitiikalla on kiistattomat ansiot, mutta nyt se on ajautunut näköalattomaan ja voimattomaan tilaan. Silloin kun hyvinvointivaltiota ja työvoimapolitiikkaa lähdettiin kehittämään, politiikan lähtökohtana oli suojella kansalaisia kohtalokkailta vastoinkäymisiltä. Kehittämällä vakuutuksia tapaturmien, sairauden, työttömyyden, leskeyden ja vanhuuden varalle yhteiskunta on hyväksynyt ajatuksen, että yksilöiden kokemat riskit ovat luonteeltaan rakenteellisia ja yksilön oman kontrollin ulkopuolella (Rothstein 1994). Tämä näkökulma näkyi erityisesti työvoimapolitiikassa, joka on pyrkinyt puskuroimaan talouden epävakauden, rakennemuutosten, joukkoirtisanomisten ja työttömyyden aiheuttamia taloudellisia ja sosiaalisia riskejä. Nyt työvoimapolitiikassa on ajauduttu siihen, että työttömyydestä syyllistetään yksilöitä ja vastuuta yhteiskunnan rakenteellisista riskeistä siirretään yksilöille sekä kotitalouksille.

Kysymys ei ole vain painopisteen siirtymisestä, vaan myös siitä tavasta, miten työmarkkinoita ja taloutta tarkastellaan ja säädellään. Se, että työvoimapolitiikka riisutaan aktivointipolitiikaksi ja työttömyyden hoidoksi, tarkoittaa että työvoimapolitiikalta viedään pohja pois. Talouden globalisoituessa ja työvoiman kansainvälisen liikkuvuuden lisääntyessä työvoimapolitiikka kaipaisi uuden vision.

Mitä vahvemmaksi talouden globaali side kehittyy, sitä kauemmaksi karkaa myös valta ja sitä vaikeammaksi käyvät työntekijöiden vaikutusmahdollisuudet. Näissä uusissa olosuhteissa työelämän riskit ovat saaneet myös uudet mittasuhteet ja siirtyneet yksilöiden, yritysten ja jopa valtioiden kontrollin ulkopuolelle. Eikö tämä tarkoita, että työvoimapoliittisten ongelmien ratkaiseminen edellyttäisi myös ratkaisua taloudellisen demokratian ja solidaarisuuden kysymyksiin?

Kun työn ja hyvinvoinnin tulevaisuutta arvioidaan näiden kansainvälisten rakenteiden ja sidosten puitteissa, politiikan tekijöiksi ja vastuun kantajiksi tulisi kutsua kaikki relevantit toimijat ja tahot, kuten kansainväliset toimivat yritykset ja kansalaisjärjestöt.

Perspektiivin laajentaminen edellyttäisi, että työvoimapolitiikassa olisi rohkeasti ylitettävä myös EU-säännösten ja politiikan raamit. Taloudellisesti ja sosiaalisesti kestävää työvoimapolitiikkaa ei voida rakentaa enää sellaisten yksioikoisten ideoiden ja mittareiden varaan, kuten työllisyysaste, vaan huomioon ottaen yksilöiden ja kotitalouksien muuttuvat tarpeet, taidot ja voimavarat sekä hyvinvointiodotukset. Sen sijaan, että työttömille ja pakolaisille heilutetaan keppiä ja porkkanaa, olisi viisaampaa luoda työmarkkinoilla reilut ja työntekijöiden oikeudet tunnistavat kilpailuolosuhteet.

Lähteitä

Bonoli, G. (2007) Time Matters - Postindustrialization, New Social Risks, and Welfare State Adaptation in Advanced Industrial Democracies. Comparative Political Studies Vol 40, Issue 5, 2007.

Harsløf, I. & Ulmestig, R. (2013) Changing social risks and social policy responses in the Nordic welfare states.

Jolkkonen, A, Koistinen, P. Kurvinen, A. Lipiäinen, L. Nummi, T & Virtanen, P. (2017) Time of Displacement as a Predictor of Re-employment. Nordic Journal of working life studies. Vol 7, No 2

Gebel, M. & Giesecke, J. (2016) Does Deregulation Help? The Impact of Employment Protection Reforms on Youths’ Unemployment and Temporary Employment Risks in Europe. European Sociological Review, 2016, 1–15 doi: 10.1093/esr/jcw022

Liu, K. Salvanes, K. G. & Sørensen, E. Ø.(2012) Good Skills in Bad Times: Cyclical Skill Mismatch and the Long-Term Effects of Graduating in a Recession. Paper provided by Institute for the Study of Labor (IZA) in its series IZA Discussion Papers with number 6820

Rothstein, B. (1994) Vad bör staten göra? Om välfärdsstatens moraliska och politiska logik.