Talouskuri Sipilän hallituksessa 2015-2017

Mikko Poutanen
Kirjoittaja on väitöskirjatutkija Tampereen yliopistossa.

"Yleinen talouskuria puolustava argumentti on, että vaikka talouskuria seuraavat talouspoliittiset toimet voivat lyhyellä tähtäimellä haitata kasvua, rakenteelliset muutokset mahdollistavat pitkällä aikavälillä niin merkittävän talouskasvun, että leikkausten vaikutukset ylittyvät. Talouskuriin pohjaava talouspolitiikka on siis ytimessään lupaus paremmasta huomisesta."

Alustus! Kautensa vuonna 2015 aloittanut Juha Sipilän hallitus otti tehtäväkseen Suomen saattamisen takaisin talouskasvun tielle. Vuoden 2015 eduskuntavaaleissa valtavirtapuolueista ainoastaan Vasemmistoliitto oli velanottoon nojanneen elvytyspolitiikan kannalla (Kansan Uutiset, 5.3.2015). Puolueen vaaleissa kärsimä tappio osoitti, että äänestäjät Suomessa olivat talouskurin kannalla. Talouskasvun mahdollistavat keinot liittyivät pääosin julkistalouden pienentämiseen, valtion menojen hallintaan, sekä velkaantumisasteen pysäyttämiseen.

Poliittinen taloustieteilijä Mark Blyth laskee talouskuria käsittelevässä kirjassaan Austerity – The History of Dangerous Idea (2013) julkistalouden eli valtion budjetin leikkaamisen talouskasvun edistämiseksi talouskurin piiriin (”ekspansiivinen sopeuttamispolitiikka”).

Talouskurin ideana on, että kun valtion ja julkisen talouden osuutta pienennetään, sen tilalle kasvaa yksityistä liiketoimintaa, joka ruokkii talouskasvua. Samaan aikaan sivuutetaan kuitenkin julkisyhteisöjen tuottama arvonlisäys bruttokansantuotteeseen.

Onkin mielenkiintoista, että talouskuri terminä ei usein näyttäydy Sipilän hallituksen diskurssissa, vaan se jätetään taustalle ikään kuin ääneen lausumattomaksi oletukseksi. Näin talouskuria ei todellisuudessa tuoda esiin keskusteluissa, jotta sen toimivuutta voitaisiin arvioida. Vaikka talouskuria ei muodollisesti noudateta, käytännössä leikkauspolitiikka on talouskuria.

Aiemmassa tekstissäni pyrin yleisesti tiivistämään mitä talouskuri on, miten sen toimii ja keitä varten se on. Tässä alustuksessa on tarkoitus syventyä hieman suomalaiseen talouspolitiikkaan, jota Sipilän hallitus on pannut täytäntöön, ja arvioida täyttääkö se talouskurin tunnusmerkit.

Sipilän hallituksen tavoitteet

Hallitus julkaisi esityksensä kustannuskilpailukyvyn parantamiseksi syyskuussa 2015. Ohjenuorana olivat Valtiovarainministeriön arviot valtiontalouden sopeutustarpeesta (6 miljardia euroa, Taloussanomat 19.3.2015). Työllisyysasteen nosto sekä velkaantumisen rajoittaminen olivat ohjelman keskeiset tavoitteet. Hallitus pyrki saavuttamaan tavoitteet 4 miljardin euron julkistalouden säästöillä, saman mittakaavan rakenneuudistuksilla (joiden piiriin myös sote-uudistus kuuluu) sekä parantamalla kilpailukykyä suhteessa verrokkimaihin (mm. kilpailukykysopimusta edeltänyt jokseenkin epäselvästi nimetty ”yhteiskuntasopimus”).

Läpi saadun kilpailukykysopimuksen ytimessä oli talouskurille tuttu sisäisen devalvaation mekaniikka, jossa palkkoja alentamalla lasketaan tuotteiden yksikkökustannusta, mahdollistaen esimerkiksi vientituotteen myynnin halvemmalla. Vaikeassa taloustilanteessa tämä saattaa kuitenkin herkästi johtaa ns. kilpajuoksuun pohjalle. Jos monet maat soveltavat talouskuripolitiikkaa samanaikaisesti, vienti ei yksinkertaisesti vedä. Tällöin kilpailukykyä pitää parantaa entisestään, eli toisin sanoen palkkoja lasketaan edelleen. On vaikea arvioida missä vaiheessa optimaalinen kilpailukykyinen hintataso on saavutettu.

Mikäli säästöt saavutettaisiin ja kilpailukyky paranisi, hallitus olisi esityksensä mukaisesti valmis alentamaan verotusta nostaakseen reaalipalkan ostovoimaa. Toisaalta verotuksen laskeminen vähentää julkisen talouden tuloja, ja saattaa johtaa julkisten palvelujen heikentymiseen. Edelleen huomiotta jää, että kilpailukyvyn nimissä palkanalennusten ja veroalennusten jakautuminen epätasaisesti voisi johtaa kasvavaan yhteiskunnalliseen epätasa-arvoon.

Tässä valossa Sipilän hallituksen tavoitteet täyttävät kyllä perinteisen talouskurin tunnusmerkit. Pyritään sisäiseen devalvaatioon, julkisen talouden sopeuttamiseen, verotuksen vähentämiseen ja yksityissektorin kannattavuuden parantamiseen. Yleinen talouskuria puolustava argumentti on, että vaikka talouskuria seuraavat talouspoliittiset toimet voivat lyhyellä tähtäimellä haitata kasvua, rakenteelliset muutokset mahdollistavat pitkällä aikavälillä niin merkittävän talouskasvun, että leikkausten vaikutukset ylittyvät. Talouskuriin pohjaava talouspolitiikka on siis ytimessään lupaus paremmasta huomisesta.

Suomen tilanteen arvio

Tämän talouspolitiikan implisiittinen lupaus on, että julkisen talouden onnistuneen sopeuttamisen jälkeen vuonna 2021 – kun hallituksen suunnitelman mukaan Suomen "velaksi eläminen loppuu – suomalainen talous on niin kestävällä pohjalla, että tasapaino on löytynyt, kestävä kasvu on mahdollista, ja leikkausten pohja saavutetaan. Kansallinen talouspolitiikka kuitenkin otaksuu, että globaalissa taloudessa kaikki muut osat pysyvät jokseenkin ennustettavasti paikoillaan. Kriittiset globalisaatiotutkijat huomauttavat, että globalisoitunut maailma on yhtä lailla ennalta-arvaamaton, niin yrityksille kuin valtioillekin (kts. Rodrik 2016).

Oikeuttaakseen leikkaukset talouskurin täytyy tarjota uskottava ratkaisu huonoon taloustilanteeseen. Kasvava velan osuus Suomen bruttokansantuotteesta on yleisin mittatikku. Ei kuitenkaan voida uskottavasti väittää, että Suomen talous on ollut selvässä rakenteellisessa kriisissä jo ennen vuoden 2008 talouskriisiä: suomalaisten julkisyhteisöjen velka suhteessa bruttokansatuotteeseen saavutti edellisen huippunsa 1990-luvun laman aikana n. 55 prosentin tienoilla. Siitä eteenpäin suhde laski melko nopeasti aina vuoteen 2008 asti jolloin Euroopan finanssikriisi johti globaaliin talouslamaan (kts. de Grauwe 2010, joka käsittelee Euroopan tasolla samaa ilmiötä).

Vuosina 2015-2016 luku on ylittänyt 60 prosenttia, mistä syystä sitä on käytetty yhtenä talouskurin, tai vaihtoehtoisesti julkistalouden sopeuttamisen ja rakenteellisten uudistusten perusteena. Talouslamassa yksityinen sektori yleensä reagoi nopeasti irtisanoen työvoimaa sopeuttaakseen kulurakennettaan, mutta julkistalous ei kykene yhtä nopeisiin muutoksiin, osin siksi että monet julkistalouden tehtävät ovat laissa säädettyjä velvollisuuksia. Tällöin julkisen sektorin koon vertaaminen yksityissektoriin aiheuttaa sektorien rakenteellisista eroista johtuvia väärinkäsityksiä.

Tilastojen valossa ei siis voida sanoa, että Suomen talous olisi ollut pitkään "elänyt yli varojensa" esimerkiksi lähes kymmenvuotisen jakson aikana 1998-2007. Vaikuttaa siltä, että lama synnyttää kasvavan velan suhteen bruttokansantuotteeseen, eikä päinvastoin (Blyth 2013: 51-53, 73, 115).

Täytyy myös huomauttaa, että julkisyhteisöjen velan suhdetta bruttokansantuotteeseen käytetään usein väärin esimerkkinä julkisen sektorin paisuneesta koosta, antaen ymmärtää, että yksityisten menojen suuruus vastaisi kooltaan vain 40 prosenttia BKT:sta. Näin ei kuitenkaan ole, vaan yksityisen sektorin menot ovat todellisuudessa paljon suuremmat. Tilastokeskuksen pääjohtaja Marjo Bruun on tarkentanut, että BKT:llä ja velalla ei ole suoraa suhdetta toisiinsa (BKT koostuu yksityisestä ja julkisesta arvonlisäyksestä, joka tarkoittaa kansantaloudessa tuotettujen tavaroiden ja palveluiden arvoa). Tämä luku ei ole vertailukelpoinen eri maiden kesken hyvin erilaisten kansallisten ympäristöjen vuoksi.

Julkisyhteisöjen tuottama arvonlisäys suhteessa koko talouden arvonlisäykseen on puolestaan vertailukelpoinen maiden kesken. Tällä mittarilla mitattuna Suomen julkinen sektori on Euroopan suurimpia, mutta ei kuitenkaan suurin. Tilastoista käy ilmi, että ”julkisyhteisöjen osuus bruttoarvonlisäyksestä oli 20,4 prosenttia vuonna 2015, kun se edellisenä vuonna oli 20,8 prosenttia”. Tämä mittari kuvaa paremmin julkisen talouden kokoa. Samoin voitaisiin huomioida suhteessa melko tasaisena säilynyt erotus yksityisen ja julkisen sektorin työntekijämäärissä. Tilastoista on vaikea tulkita sellaista merkittävää muutosta, joka olisi muuttanut suomalaisen talouspolitiikan kriisiksi.

Talouskurin onnistuminen Sipilän hallituksessa vuosina 2015-2016

Suomeen perustettiin vuonna 2014 Talouspolitiikan arviointineuvosto talouspolitiikan tavoitteiden ja keinojen riippumatonta arviointia varten. Neuvoston on tarkoitus olla riippumaton - joskin VTT:n alaisuudessa - ja raportoida vuosittain suomalaisen talouspolitiikan tilasta. Tammikuussa 2017 arviointineuvosto julkaisi uusimman hallituksen talouspolitiikkaa arvioivan raporttinsa (Economic Policy Council 2017; raportti on englanniksi, mutta sen tiivistelmän voi lukea suomeksi).

Suomen talouden ongelmat jatkuvat arviointineuvoston mukaan merkittävinä. Rakenteellista alijäämää ei ole onnistuttu leikkaamaan, vaan päinvastoin julkistalouden alijäämän odotetaan kasvavan verokevennysten vuoksi. Sivuhuomiona on mielenkiintoista huomata, kuinka arviointineuvoston esityksessä julkistalouden sopeuttaminen ilmaistaan "julkisen sektorin rahoitusaseman kohentamisena". Tästähän talouskurissa on ajatuksellisesti kyse; vähennetään menoja niin että ne vastaavat tuloja. Näiden menojen tarpeellisuus kansalaisten kannalta on toissijaista valtiontalouden sopeuttamistarpeeseen nähden.

Mitä palkkoihin tulee, arviointineuvosto toteaa, että palkkakustannuksia on tarkoitus laskea pysyvästi, ts. laskea reaalipalkkojen tasoa. Hallitus odottaa palkkakustannusten laskun nostavan työllisyysastetta. Työllisyys ei ole kohentunut odotetusti kilpailukykysopimuksesta huolimatta, jolloin julkisen talouden tasapainottaminen on tehty riippuvaiseksi työllisyystavoitteesta. Arviointineuvosto esittää, että kilpailukykysopimuksen nettovaikutus julkisen talouden tasapainoon on ollut negatiivinen.

Tavoitteista jääminen voidaan ainakin osin tulkita myös kansallisen talouspolitiikan rajallisella kyvykkyydellä globaalissa kontekstissa. Toisaalta voisi olla paikallaan odottaa jo tehtyjen sopeutuksien vaikutusten näkymistä hieman pidempään, ottaen huomioon että esimerkiksi työnajan uudistukset astuivat monilla aloilla voimaan vasta 1.1.2017.

Tiivistetysti arviointineuvosto toteaa, että alijäämätavoitteeseen ei olla pääsemässä ilman lisäsopeutusta. Valtiovarainministeri Petteri Orpo yhtyi neuvoston kantaan, mutta pääministeri Juha Sipilä ei niinkään, eikä ulkoministeri Timo Soini. Talouspolitiikan arviointineuvosto ja valtiovarainministeriö (Valtiovarainministeriö 2017) ovat itse asiassa lähes täysin samaa mieltä talouspolitiikan yleisestä suunnasta.

Niin neuvosto kuin ministeriökin näkevät jatkuvan sopeuttamisen ainoana talouspoliittisena suuntauksena josta edes keskustellaan. Jälkimmäinen nimenomaan korostaa lisäsäästöjä, ts. leikkauksia julkiseen talouteen. Kummankaan raporteissa tai tilannearvioissa ei tarjota muita vaihtoehtoja. Sopeuttavaa talouspolitiikkaa – talouskuria – on yhä tarjolla.

Näin siis siitä huolimatta, että tutkimustulokset ovat jo osoittaneet, että Euroopan tasolla julkisen velan vähentämiseen pyrkinyt talouskuripolitiikka on päinvastoin onnistunut kasvattamaan valtioiden velkamäärää (House, Proebsting & Tesar 2017; Blyth 2013). Talouskurin on pikemminkin arvioitu hidastaneen talouskasvun alkuun pääsyä ja lisännyt velanoton tarvetta. Näin on käynyt myös Suomessa. Esimerkiksi IMF ei näe tarvetta vähentää Suomen julkista velkaa talouskurilla (Ostry, Ghosh & Espinoza 2015).

Lopuksi

Talouskuri perinteisesti keskittyy julkiseen talouteen, mutta Suomessa olisi paikallaan myös huomioida yksityinen kotitalouksien velka. Kotitalouksien velkaantuneisuus on kasvanut finanssikriisin myötä, heijastellen ainakin osin myös julkistalouden alijäämäisyyttä. Yksityiset kansalaiset ovat siis kyenneet velalla tai luotolla ylläpitää elintasoaan talouden muutoin supistuessa. Etenkin asuntovelallisten kohdalla velan määrä on noussut huomattavasti, jopa 219 prosenttiin käytettävissä olevista tuloista.

Ottaen huomioon, että pankkien korkeaksi noussutta velan ja varallisuuden välistä vivutusastetta voidaan pitää yhtenä tärkeimmistä syistä finanssikriisiin, yksityistalouksien ”henkilökohtainen vivutusaste” on vaarallista sivuuttaa. Valtiovarainministeriö tai talouspolitiikan arviointineuvosto eivät ole tätä juurikaan kommentoineet, vaikka tutkimustieto osoittaa, että yksityisen velkaantumisen kasvu edeltää usein talouskriisejä – näin ainakin vuonna 2008 (Ahokas & Kannas 2009).

Tätä sitten seuraa julkisen velan kasvu, kun julkistalous joutuu ottamaan hoitaakseen yksityissektorin (kotitalouksien ja yritysten: kts. Blyth 2013) velkakuormaa, sekä talouslaman aiheuttamat sosiaalikulujen kasvun. Yksityisvelka nähdään yksilön asiana (vastuuna), kun taas talouskuri nimenomaan kohdistuu julkistalouteen. Tämä on merkittävä sokea piste ainoastaan julkistalouden sopeuttamiseen tähtäävässä talouskuripolitiikassa.

Kannattaa lopuksi myös huomioida, että esimerkiksi hallituksen esitys yksityisten työnantajien sosiaaliturvamaksun alentamiseksi (1,72 prosenttiyksiköllä) ei ollut perinteistä talouskuria. Talouskuri tyypillisesti pyrkii leikkaamaan julkisia menoja, kun taas Sipilän hallitus siirsi yksityisen työnantajan sosiaaliturvamaksun alennuksen julkisen rahoituksen piiriin.

Sipilän hallituksen talouskuriin sisältyy siis piirteitä, jotka eivät vain kutista julkista taloutta, vaan myös proaktiivisesti parantavat yritysten toimintaympäristöä menonsiirroin. Toisin sanoen Suomessa ei siis toteuteta puhdasta talouskuria, vaan talouskuria sekoitetaan erilaisiin talouspoliittisiin suuntauksiin, joille yhteistä on julkisen talouden sopeuttaminen ja yksityissektorin tukeminen.

Lähteitä:

Ahokas, Jussi & Kannas, Olli (2009). ”Finanssikriisin taustalla yksityisen velan määrän räjähdysmäinen kasvu.” Kansantaloudellinen aikakauskirja 2/2009. 186-201, noudettu 10.2.2017.

De Grauwe, Paul (2010). “Fighting the Wrong Enemy.” Vox, CEPR's Policy Portal, noudettu 09.02.2017.

Economic Policy Council (2017). Economic Policy Council Report 2016. VATT Institute for Economic Research. Helsinki, noudettu 10.02.2017.

House C. L., Proebsting C. & Tesar L.L (2017). Austerity in the Aftermath of the Great Recession. NBER Working Paper No. 23147, noudettu 22.2.2017.

Ostry, Jonathan D., Ghosh, Atish R. & Espinoza R (2015). When Should Public Debt Be Reduced. IMF Staff Discussion Note, SDN/15/10.

Rodrik, Dani (2016). Globalisaation paradoksi - Miksi globaalit markkinat, valtiot ja demokratia eivät sovi yhteen. Antti Immonen, Jaakko Belt ja Petri Räsänen (käännös). Tampere: niin & näin.

Valtiovarainministeriö (2017). Suomen julkisen talouden näkymät ja haasteet. Valtiovarainministeriön julkaisuja 07/2017. Helsinki, noudettu 10.02.2017.

 

Austerity-kirja suomeksi

Teksti on tuotettu osana Mark Blythin Austerity – The History of Dangerous Idea -kirjan (2013) käännösseminaaria. Suomennoksen julkaisee Vastapaino vuonna 2017.

Poutanen, Mikko, Talouskuriajattelun lyhyt oppimäärä, Alusta! (julkaistu 24.1.2017).