Politiikkamallien leviäminen: diffuusiosta synkronoitumiseen

Jukka Syväterä
Kirjoittaja on tutkija Tampereen yliopistossa.

“Se, mikä on vaikuttanut maailmanyhteiskunnan teorian näkökulmasta valtioiden institutionaaliseen samankaltaistumiseen johtavalta konformismilta, on usein itseasiassa tarkoittamaton seuraus useiden toimijoiden strategisesta toiminnasta kansallisen politiikan kentällä.”

Alusta! julkaisee Jukka Syväterän lektion.

Alustus! Varallisuus ja hyvinvointi jakautuvat äärimmäisen epätasaisesti maailman noin kahdensadan valtion välillä. Yhteiskunnalliset ongelmat ovat perin erilaisia maissa, joiden aikuisväestöstä puolet on lukutaidottomia, kuin niissä maissa, joiden väestöstä kolmannes on korkeakoulutettuja. Yhtä lailla valtioiden välillä on valtavia eroja niiden poliittisten historioiden, kansalaisyhteiskunnan laajuuden ja kansalaisten nauttimien vapauksien suhteen.

Tässä valossa on hämmästyttävää, kuinka samanlaisia institutionaalisia muutoksia ja poliittisia reformeja näissä olosuhteiltaan ja aikaisemmilta kehityspoluiltaan erilaisissa valtioissa tehdään. Lukuisilta eri politiikan ja hallinnon organisoinnin alueilta voidaan osoittaa kehityslinjoja, jotka ovat johtaneet samansuuntaisiin reformeihin useissa eri valtioissa (Alasuutari & Qadir 2014). Paljon huomiota niin tutkimuksessa, kuin julkisessa keskustelussakin, on saanut esimerkiksi uusliberalistisen politiikan aalto, joka on vaikuttanut käänteentekevästi lukuisten valtioiden kansalliseen talous- ja sosiaalipolitiikkaan. On ilmeistä, että tämä aalto on ollut vaikutuksiltaan erityisen kauaskantoinen, mutta siinä kuinka se on tapahtunut, ei välttämättä sinänsä ole mitään poikkeavaa. Se on tapahtunut samankaltaisten reformien, periaatteiden ja järkevää toimintaa koskevien käsitysten levitessä läpi maailman.

Merkittävä osa kansallisen poliittisen päätöksenteon kautta tehdyistä uudistuksista on riippuvuussuhteessa muissa maissa tehtyihin päätöksiin. Tästä yhteiskuntatieteilijät, jotka tarkastelevat poliittista päätöksentekoa laajemmasta perspektiivistä kuin johonkin tiettyyn valtioon rajoittuen, ovat nykyisin pitkälti yksimielisiä (Simmons et al., 2008). Vaikka kansallisen päätöksenteon on osoitettu olevan riippuvaista muiden maiden kehityslinjoista, on kysymys siitä, miksi itsenäiset valtiot vapaaehtoisesti seuraavat kansainvälisiä politiikan ja hallinnan muutoksen trendejä, on pysynyt pitkälti arvoituksena.

Politiikkamallien leviämisen funktionalistiset selitystavat

Keskinäisriippuvaista päätöksentekoa koskevassa tutkimuksessa tätä ilmiötä tavallisesti käsitteellistetään diffuusiona. Diffuusiolla tarkoitetaan tässä yhteydessä prosessia, jossa yhdessä tai useammassa maassa omaksutut politiikkamallit, reformit, instituutiot, politiikkaideat tai tavat järjestää hallintoa vaikuttavat vastaaviin päätöksiin joissakin muissa maissa niin, että maat samankaltaistuvat keskenään ainakin jossain suhteessa. Diffuusiotutkimuksen valtavirta selittää tällaista diffuusiota erilaisin mekanismein, joita eritellään tyypillisesti ainakin kolme: pakko, kilpailu ja rationaalinen oppiminen (Dobbin et al. 2007).

Pakko merkitsee sitä, että voimakkaampi toimija kykenee, usein ikävillä seurauksilla uhaten, pakottamaan heikomman toimijan tekemään haluamiaan ratkaisuja. Tutkimukset ovat pyrkineet identifioimaan valtasuhteita, jotka käytännössä pakottavat kansallisvaltiot toteuttamaan tietynlaisia reformeja. Useammin kuin voimankäytöllä uhkaamisesta, on kysymys siitä, että voimakkaat toimijat kykenevät vaikuttamaan olosuhteisiin, joissa heikompi toimija toimii. Kilpailu viittaa siihen, että valtiot strategisesti omaksuvat malleja, koska näiden uskotaan antavan kilpailuetua suhteessa muihin valtioihin. Tähän liittyen tutkimukset ovat pyrkineet osoittamaan, kuinka globaalien mallien omaksuminen edesauttaa pärjäämistä valtioiden keskinäisessä kilpailussa. Rationaalinen oppiminen taas tarkoittaa sitä, että mallit leviävät, koska ne ovat hyviksi havaittuja muiden maiden esimerkkien valossa. Tähän keskittyvät tutkimukset tyypillisesti olettavat valtioiden toistavan muualla tehtyjä reformeja, koska se on rationaalista ja funktionaalista niiden tavoitteiden kannalta.

Mitkään näistä mekanismeista, eivät kuitenkaan ole selittäneet kaikkia globaaleja poliittisten uudistusten trendejä. Monissa tapauksissa ei ole olemassa mitään yksittäistä tahoa joka voisi pakottaa toisia omaksumaan politiikkamalleja, useimmiten ei ole myöskään selkeästi osoitettavissa kilpailullista etua, joka reformilla saavutettaisiin, eikä ole lainkaan selvää, että reformin tekemisessä olisi kyse rationaalisesta oppimisesta.

Maailmanyhteiskunnan teoria

Edellä mainitsemiani lähestymistapoja haastaa maailmanyhteiskunnan teoria. Myös tässä sosiologisesta institutionalismista ja ennen kaikkea John W. Meyerin (Meyer et al. 2009) tekstien pohjalta nousevassa tutkimusperinteessä toteutetut empiiriset tutkimukset ovat tyypillisesti kuvanneet keskinäisriippuvaista päätöksentekoa globaalien mallien diffuusiona, jonka tuloksena valtioiden institutionaaliset rakenteet ja politiikat samankaltaistuvat. Myös siinä annetaan kansainvälisille organisaatioille, kansallisten organisaatioiden välisille verkostoille ja yhteiskunnallisille liikkeille keskeinen rooli siinä, kuinka abstraktit ideat ja konkreettiset politiikkamallit leviävät paikasta toiseen. Se tarjoaa kuitenkin hyvin erilaisen näkökulman globaaleihin politiikkatrendeihin kuin edellä kuvaamani funktionalistiset ja tieteellisen realismin mukaiset lähestymistavat.

Teorian mukaan maailmanyhteiskunnan kulttuuri – eli maailmankulttuuri – tarjoaa malleja, joita omaksumalla niin kansallisvaltiot, organisaatiot kuin yksilötkin saavat monet ominaisuuksistaan. Riippumatta siitä missä päin maailmaa ne sijaitsevat ainakin jotkut niiden piirteet ovat saman jaetun kulttuurisen kontekstin tuotteita. Maailmankulttuurisia malleja teoriassa kuvataan jaetuiksi käsityksiksi, jotka sisältävät universaaleiksi ajateltuja kausaalisia ja normatiivisia argumentteja siitä, kuinka toimijoiden, esimerkiksi yksilöiden tai valtioiden, on käyttäydyttävä ja organisoitava toimintansa. Ennemmin kuin pakottavaksi ideologiaksi, joka heijastelisi hallitsevien ryhmien tai tiettyjen maiden intressejä maailmankulttuuria luonnehditaan maailmanyhteiskunnan ontologiaksi (Lechner & Boli 2005). Tutkijat, virkamiehet, sekä monenlaiset asiantuntijat ja konsultit kehittävät jatkuvasti abstrakteja teorioita ja konkreettisia käytäntöjä, joiden avulla maailmankulttuurin tarjoamia tavoitteita uskotaan parhaiten voitavan tavoitella.

Maailmanyhteiskunnan teorian motivoimat empiiriset tutkimukset ovat tuottaneet vaikuttavan määrän analyysejä, joiden mukaan valtioiden toimintaa ei useinkaan näyttäisi ohjaavan kyky tehdä niiden funktionaalisten tarpeiden tai olosuhteiden kannalta rationaalisimpia ratkaisuja (Meyer et al. 1997). Päinvastoin, valtioilla on taipumus omaksua muualla tehtyjä uudistuksia riippumatta siitä, kuinka hyvin ne sopivat kyseiseen maahan, tai siitä, onko päätöksentekijöillä tietoa uudistuksen hyödyistä. Tyypillistä on myös se, että seremoniallisesti omaksutun mallin tosiasiallisilla vaikutuksilla on vain vähän tekemistä niiden tavoitteiden kanssa, joilla uudistusta alun alkaen oikeutettiin. Tutkimukset mainitsevat usein esimerkkinä ihmisoikeussopimukset, joiden innokkaimmat ratifioijat ovat toisinaan olleet juuri niitä valtioita, joissa ihmisoikeuksia kaikkein systemaattisimmin loukataan (Hafner-Burton & Tsutsui 2005). Tällaisissa tapauksissa valtioita näyttäisi motivoivan ennen kaikkea pyrkimys parantaa tai ylläpitää imagoa hyvänä maailmanyhteiskunnan jäsenenä. Teorian valossa kansallisvaltiot ja niiden päätöksentekijät näyttäytyvätkin konformisteina, jotka varsin harkitsemattomasti mukautuvat maailmanyhteiskunnassa meneillään oleviin kehityskulkuihin.

Kansalliset bioeettiset komiteat esimerkkinä globaalista politiikkatrendistä

Maailmanyhteiskunnan teorian keskinäisriippuvaista päätöksentekoa koskevasta tutkimuksesta voidaan kuitenkin paikantaa kaksi aukkoa. Ensinnäkin, globaalien politiikkamallien muodostuminen on jäänyt suurelta osin pimentoon tutkimusten keskittyessä tarkastelemaan jo muodostuneiden mallien leviämistä. Toiseksi, prosessit, joiden kautta kansallisvaltiot päätyvät näitä malleja omaksumaan, ovat suurilta osin jääneet pimentoon. Syynä tähän on diffuusion ja samankaltaistumisen painottaminen, sekä tutkimusasetelmat, joissa diffuusiota tarkastellaan ikään kuin ylhäältä alas. Empiiriset tutkimukset selittävät mallien omaksumista eri muuttujien valossa, mutta eivät analysoi esimerkiksi sitä, kuinka paikalliset toimijat perustelevat mallien omaksumista kansallisessa politiikassa.

On siis kysyttävä, kuinka joistakin ideoista, käytännöistä, ja reformeista tulee globaaleja, universaalisti käyttökelpoiseksi ajateltuja, malleja. Entä kuinka näiden mallien omaksumista muissa maissa oikeutetaan, millaisten prosessien kautta olemassa olevia lakeja ja institutionaalisia rakenteita päädytään muuttamaan tavalla, joka makrotason tutkimuksissa näyttäytyy konformismina?

Väitöskirjassani (Syväterä 2016) olen lähestynyt näitä ongelmia tarkastelemalla yhtä havainnollistavaa esimerkkiä globaaleista politiikkatrendeistä: kansallisten bioeettisten komiteoiden maailmanlaajuista leviämistä. Tällainen etupäässä lääketieteen ja terveydenhuollon eettisiin kysymyksiin keskittyvä, yleensä hallinnon ja lainsäädännön tarpeisiin neuvoa-antava asiantuntijaelin, on perustettu suhteellisen lyhyen ajan sisällä jo noin sadassa maassa. Esimerkiksi tämä tapaus sopii hyvin senkin vuoksi, että aiempi tutkimus on selittänyt bioeettisten komiteoiden perustamista pääasiassa funktionalistisesti toteamalla, että niitä perustetaan, koska niitä tarvitaan ratkaisemaan lääketieteen ja bioteknologian kehitykseen liittyviä eettisiä ongelmia. Ennen kaikkea niiden on nähty vastaavan poliittiseen tarpeeseen hälventää biotieteiden kehitykseen kansalaisten keskuudessa liitettyjä epäluuloja. Ne on siis nähty eräänlaisena hallinnan tarpeisiin suunniteltuna politiikkalinjausten oikeuttamisen välineenä. Nämä selitykset tuntuvat kuitenkin riittämättömiltä tekemään ymmärrettäväksi sen, miksi tällaisia komiteoita perustettiin yhtä lailla myös maissa, joissa tällaisia legitimiteettiongelmia ei ollut merkittävissä määrin esiintynyt. Esimerkiksi Suomen tapauksessa kansalaisten luottamus lääketieteeseen ja bioteknologiaan oli moniin muihin Euroopan maihin verrattuna huomattavan korkea silloin, kun mallin omaksumisesta päätettiin.

Vaikka kansallisia bioeettisiä komiteoita ei globaalina ilmiönä ole aiemmin juurikaan tutkittu, on kyse kuitenkin monella tavoin varsin tyypillisestä tapauksesta. Maailmanyhteiskunnan teoriaa edustavat tutkijat ovat nimittäin tarkastelleet lukuisten erilaisten organisaatioiden perustamisaaltoja, juurikin esimerkkinä globaalien mallien diffuusiosta. Metodologisesti väitöskirjani laadullisiin tapausanalyyseihin perustuvat artikkelit kuitenkin poikkeavat varsin paljon tyypillisistä tätä teoriaa soveltaneista tutkimuksista. Väitöskirja soveltaa ja edelleen kehittää Pertti Alasuutarin ja hänen johtamansa tutkimusryhmämme – Tampere Research Group for Cultural and Political Sociology – kehittämiä globaalien kehityslinjojen domestikaation ja synkronoitumisen näkökulmia (Alasuutari 2016; Alasuutari et al. 2013; Alasuutari & Qadir 2014).

Väitöskirjassa jäljitän kansallisen bioeettisen komitean muotoutumista globaalina mallina, sekä analysoin poliittista keskustelua, jota mallin omaksumisesta käytiin Suomessa silloin kun Valtakunnallinen terveydenhuollon eettinen neuvottelukunta (ETENE) perustettiin 1990-luvun lopulla, juuri silloin kun kansallisten bioeettisten komiteoiden perustamisen aalto teollistuneissa maissa oli intensiivisimmillään. Analyysi valottaa ajattelutapoja ja poliittisia järkeilyjä, jotka motivoivat kansallisia päätöksentekijöitä ja muita toimijoita toimimaan tavoilla, jotka käytännössä ovat johtaneet samankaltaisiin reformeihin kuin useissa muissa maissa.

Näiden analyysien tulosten pohjalta nostan esiin kolme päätulosta, jotka kaikki osaltaan täydentävät maailmanyhteiskunnan teorian piirtämää osin puutteellista kuvaa kansallisvaltioiden konformismista ja osaltaan lisäävät ymmärrystä globaalien politiikkamallien leviämisestä.

Ensinnäkin, kansallisen bioeettisen komitean mallin jäljittäminen paljasti sen olleen jatkuvan uudelleenmäärittelyn kohteena koko sen prosessin ajan, jossa se on levinnyt ympäri maailman. Sen muotoutumiseen globaalina mallina ovat vaikuttaneet lukuisat toimijat, mutta ennen kaikkea tärkeä merkitys on ollut kansallisten bioeettisten komiteoiden verkostoitumisella keskenään, sekä kansainvälisten järjestöjen ilmaantumisella määrittelemään mallia. Tämän pohjalta kyseenalaistuu vallitseva käsitys politiikkamallien diffuusiosta, jonka mukaan diffuusio alkaa mallin keksimisestä ja kiihtyy mallin tultua riittävän monien potentiaalisten omaksujien omaksumaksi. Näyttää olevan pikemminkin niin, että globaalit politiikkamallit muodostuvat samanaikaisesti, kun ne leviävät ympäri maailmaa.

Toisena päätuloksena esitän sen, kuinka ajatuksella yhteiskunnan modernisoimisesta oli merkittävä rooli kansallisen bioeettisen komitean omaksumisen oikeuttamisessa. Vaikka maailmanyhteiskunnan teoria on vakuuttavasti osoittanut, että niin sanotut funktionalistiset selitykset harvoin todella selittävät kansallisvaltioiden mukautumista globaaleihin politiikkatrendeihin, ovat tällaiset selitykset poliittisessa ja muussakin arkiajattelussa edelleen yleisiä. Trendien olemassaolo nähdään herkästi osoituksena niin sanotun kehityksen, siis modernisaation, suunnasta, joka tulkinnasta riippuen ymmärretään usein joko toivottavana tai vääjäämättömänä. Kun näihin selitysmalleihin uskotaan, niillä myös on todellista vaikutusta päätöksentekoprosesseissa.

Kolmanneksi, kansallisen bioeettisen komitean mallin tulo parlamentaarisen politiikan agendalle käynnisti Suomen tapauksessa poliittisen kenttäkamppailun. Sen analyysi näytti, että mallin omaksumiseen kansallisella politiikan kentällä osallistuneiden toimijoiden toiminnan mieli ei ollut muiden matkiminen, vaan pyrkimys sovittaa ehdotettu uudistus yhteen edustamiensa erityisten intressien ja niin sanotun kansallisen edun kanssa.

Maailmanyhteiskunta ja synkronoituminen

Globaalien politiikkamallien omaksumisessa ei ole kyse vain halusta jäljitellä muissa maissa toteutettuja reformeja. Globaalin mallin domestikaatio kansalliseen politiikkaan avaa kentän kamppailulle, jossa eri toimijat pyrkivät parantamaan tai puolustamaan asemiaan. Informaatio muissa maissa tehdyistä uudistuksista on kansallisten politiikan toimijoiden näkökulmasta resurssi, jota he parhaansa mukaan pyrkivät käyttämään tavalla, jolla he saavat omat tai edustamansa erityisintressit näyttämään kansallisen edun mukaisilta. Monet kansallisina tai erityisinä nähdyt intressit itse asiassa toistavat globaaleja malleja: osin samat ideat hyvästä yhteiskunnasta löytyvät kaikista maista, ja monille kansallisessa politiikassa vaikuttaville intressiryhmille löytyy vastine muistakin maista, vaikka niiden asema saattaa eri yhteiskunnissa olla hyvinkin erilainen.

Tässä valossa maailmanyhteiskunta näyttääkin synkronoidulta (Alasuutari 2016) järjestelmältä, missä kansallisvaltiot pitävät silmällä toistensa liikkeitä ja reagoivat näihin liikkeisiin omassa toiminnassaan. Kansalliset päätöksentekijät hyödyntävät poliittisissa kenttäkamppailussa muissa maissa omaksuttuja malleja artikuloidessaan kansallista ja erityisiä intressejä. Näin ollen maailmanyhteiskunnan käsittäminen synkronoituna systeeminä avaa diffuusiota painottavalle lähestymistavalle vaihtoehtoisen näkökulman suvereenien kansallisvaltioiden konformismiin.

Synkronoituminen ei tässä mielessä merkitse samankaltaistumista, sillä kansallisvaltiot voivat reagoida globaaleihin trendeihin monin eri tavoin. Väitöskirjani osoittaa, että jopa silloin kun kansallisvaltiot tekevät samanlaisia reformeja, ei syynä ole se, että niiden päätöksentekijät yksinkertaisesti matkisivat muita tai passiivisesti omaksuisivat ulkopuolelta tulevia malleja. Se, mikä on vaikuttanut maailmanyhteiskunnan teorian näkökulmasta valtioiden institutionaaliseen samankaltaistumiseen johtavalta konformismilta, on usein itseasiassa tarkoittamaton seuraus useiden toimijoiden strategisesta toiminnasta kansallisen politiikan kentällä.

Tämän johtopäätöksen myötä ei ole syytä aliarvioida maailmankulttuurin vaikutusta kansallisvaltioiden kehityslinjoihin. Pikemminkin on niin, että nykyinen maailmanyhteiskunta on jo niin perustavasti synkronoitunut, että useimpien maiden päätöksentekijät jatkuvasti reagoivat siihen, mitä muut maat ovat tehneet tai mitä niiden odotetaan tulevaisuudessa tekevän.

Kirjallisuus

Alasuutari, Pertti (2016). The synchronization of national policies. Ethnography of the global tribe of moderns. London: Routledge.

Alasuutari, Pertti; Mikola, Elina; Rautalin, Marjaana; Syväterä, Jukka & Valkeasuo, Laura (2013). Globaalien kehityslinjojen luominen ja kotoistaminen. Teoksessa Mikko Lehtonen (toim.), Liikkuva maailma. Liike, raja, tieto. Tampere: Vastapaino, 33–53.

Alasuutari, Pertti & Qadir, Ali (toim.). (2014). National policy-making: domestication of global trends. London: Routledge.

Dobbin, Frank; Simmons, Beth & Garrett, Geoffrey (2007). The global diffusion of public policies: social construction, coercion, competition, or learning. Annual Review of Sociology, 33, 449–472.

Hafner-Burton, Emilie M. & Tsutsui, Kiyoteru (2005). Human Rights in a Globalizing World: The Paradox of Empty Promises. American Journal of Sociology, 110(5), 1373–1411.

Lechner, Frank J., & Boli, John (2005). World culture: Origins and consequences. Malden: Blackwell.

Meyer, John W.; Boli, John; Thomas, George M. & Ramirez, Francisco O. (1997). World society and the nation-state. American Journal of Sociology, 103(1), 144–181.

Meyer, John W.; Krücken, Georg & Drori, Gili S. (toim.). (2009). World society: the writings of John W. Meyer. Oxford: Oxford University Press.

Simmons, Beth; Dobbin, Frank & Garrett, Geoffrey (toim.). (2008). The global diffusion of markets and democracy. Cambridge: Cambridge University Press.

Syväterä, Jukka (2016). Creation and domestication of global policy trends. The case of national bioethics committees. Tampere: Tampere University Press.

 

Jukka Syväterän väitöskirja

Syväterä, Jukka (2016). Creation and domestication of global policy trends. The case of national bioethics committees. Väitöskirja, Acta Universitatis Tamperensis.