Osallistavan sosiaaliturvan tavoitteet ja todellisuus

Ville-Veikko Pulkka
Kirjoittaja on tutkinut osallistavaa sosiaaliturvaa ja aktiivipolitiikkaa Jyväskylän yliopistossa.

"Osallistava sosiaaliturva tuskin korvaa suoraan yhtään palkkatyösuhdetta, mutta se voi estää uusien työpaikkojen syntymisen ja vaikeuttaa myös nykyisten työntekijöiden mahdollisuuksia neuvotella työehdoista ja palkoista."

Alustus! Toista maailmansotaa seurannut vakaa talouskasvun jakso päättyi 1970-luvulla työttömyysasteiden noustessa nopeasti ja inflaation kiihtyessä samanaikaisesti. Stagflaatio johti keynesiläisen talous- ja työllisyyspolitiikan legitimiteettikriisiin, minkä seurauksena kokonaiskysynnän säätelystä ja täystyöllisyyspolitiikasta luovuttiin. Tilalle otettiin työvoiman tarjontaa ja työttömien työllistettävyyttä korostavat mallit, joiden lisäksi uusi kasvustrategia painotti kilpailukykyä, innovaatioita ja yrittäjyyttä. (Julkunen 2013, 26.) Työttömyysongelman taustalla ei enää entiseen tapaan nähty makrotaloudellisia tekijöitä, vaan selityksiä haettiin nyt ennen muuta sosiaaliturvan työttömille aiheuttamasta moraalikadosta (Ryner 2002, 48–54).

Moraalikato-oletuksen lisäksi työvoiman tarjontaa korostavia malleja on puolustettu vedoten uusklassisen makrotalousteorian kulmakivenä pidettyyn Sayn lakiin, jonka mukaisesti tarjonnan pitäisi luoda itse kysyntänsä ja kapitalistisen rahatalouden tasapainottaa itse itsensä. Lain mukaisesti talous hakeutuu kohti tarjontatekijöiden määräämää tuotantopotentiaalia sekä tälle ominaista luonnollista työttömyysastetta (NAIRU), jonka alittaminen kiihdyttää uusklassisen talousteorian mukaan inflaatiota. Sayn lain taloustieteellinen perusta vaikuttaa kuitenkin varsin kestämättömältä. (Ahokas & Holappa 2014, 238–278.)

Keskustelu passivoivasta sosiaaliturvasta ja työttömien aktivoinnin tarpeesta virisi jo 1980-luvulla Yhdysvalloissa, josta se levisi vähitellen Iso-Britannian kautta muualle Eurooppaan. Etenkin OECD:n ja myöhemmin Euroopan unionin rooli uusien ajattelumallien levittäjinä on ollut keskeinen. Myös eurooppalaisella tutkijaeliitillä, ennen muuta Anthony Giddensillä ja hänen kehittelemällä kolmannen tien sosiaalidemokratialla, on ollut merkittävä vaikutus aktiivipolitiikan muotoutumiseen. (Keskitalo & Karjalainen 2013, 10–11.)

Työttömyysturvan kohdalla aktivointiparadigma on materialisoitunut etuuksien tasojen madaltumisena, keston lyhentymisenä ja ja tarveharkinnan lisääntymisenä. Ansiosidonnaisia etuuksia on puolestaan kytketty tiukemmin työuran pituuteen ja maksettuihin vakuutusmaksuihin. Työttömyysturva on myös muuttunut aiempaa vastikkeellisemmaksi erilaisten työ-, opiskelu- ja harjoitteluvelvoitteiden sekä moraalisääntöjen kautta. Lisäksi mukaan ovat tulleet niin sanotut in-work -etuudet, eli sosiaaliturvan käyttäminen matalapalkkatukena. (Julkunen 2013, 39.) Näiden muutosten avulla on haluttu estää sosiaaliturvariippuvuuden syntyminen ja siirtää työttömät mahdollisimman nopeasti takaisin palkkatyöhön (Keskitalo & Karjalainen 2013, 7).

Kun sosiaali- ja terveysministeri Paula Risikko (kok.) esitti elokuussa 2013, että sosiaaliturva tulisi muuttaa vastikkeelliseksi, ajatus tyrmättiin välittömästi niin useiden poliitikkojen kuin kansalaistoimijoidenkin taholta (Pulkka 2014, 62–78). Esitys eteni kuitenkin vielä saman kuukauden aikana, kun hallituksen rakenneuudistusohjelman yhteydessä päätettiin osallistavan sosiaaliturvan kehittämisestä. Saman vuoden lopulla mallia kehittämään perustettiin työryhmä.

Niin poliitikkojen kuin kansalaistoimijoidenkin kritiikistä on välittynyt pelko sosiaaliturvan periaatteiden perustavanlaatuisesta uudelleen määrittelystä. Työryhmän ehdotusten jälkeen on kuitenkin käynyt selväksi, että osallistava sosiaaliturva on ainoastaan loogista jatkumoa Suomessakin jo 1990-luvun puolivälistä lähtien harjoitetulle aktiivipolitiikalle.

Esittelen seuraavaksi osallistavalle sosiaaliturvalle asetetut julkilausutut tavoitteet ja arvioni mallin edellytyksistä niiden saavuttamiseksi. Osallistavan sosiaaliturvan tavoitteiksi on virallisesti asetettu työikäisen väestön syrjäytymisen ehkäisy, työllisyyden ja osallisuuden edistäminen sekä sosiaaliturvan legitimiteetin vahvistaminen ja kannustavuuden lisääminen. Näitä tavoitteita aiotaan edistää lisäämällä julkisen sektorin avustavia tehtäviä, työpajatoimintaa, työtoimintaa ja päivätoimintaa, mutta myös esimerkiksi harrastusluonteisen toiminnan, vapaaehtoistyön ja kansalaisjärjestötoiminnan avulla. Osallistavan sosiaaliturvan kohderyhmänä on koko työikäinen väestö, mutta pääasiassa osallistumistoimenpiteiden kohteiksi on kaavailtu työmarkkinatuen ja toimeentulotuen varassa eläviä pitkäaikaistyöttömiä. (STM 2014, 6–8.)

Syrjäytymisen ehkäisy

Osallistavan sosiaaliturvan taustalla vaikuttavan ongelman muotoilussa on alleviivattu ennen muuta työttömien syrjäytymistä (Pulkka 2014, 41–44). Syrjäytymiskeskustelu on yksi aktiivipolitiikan leimallisimpia piirteitä ja voidaankin jopa sanoa, että aktiivipolitiikalla on pyritty työttömyysongelman ratkaisemisen sijaan ehkäisemään nimenomaan syrjäytymistä (Julkunen 2013, 28–29).

Syrjäytyminen on kuitenkin työttömyydestä puhuttaessa varsin ongelmallinen käsite, sillä sen voidaan katsoa toiseuttavan ja syyllistävän työttömiä (Helne 2004). Osallistavaa sosiaaliturvaa kehittävä työryhmä ei ole myöskään selkeästi määritellyt, mitä syrjäytymisellä itse asiassa tarkoitetaan. Tästä syystä tavoite näyttäytyy lähinnä sosiaaliturvan vastikkeellisuuden lisäämistä oikeuttavana retoriikkana. Mediassa käytetyistä puheenvuoroista tosin selviää, että syrjäytymisen taustalla nähdään liian vastikkeeton sosiaaliturva, joka passivoi ja sitä kautta syrjäyttää työttömän (Pulkka 2014, 41–44).

Syrjäytymisen tilastotieteellinen määritelmä korostaa sosiaaliseen marginaaliin ajautumisen lisäksi myös toimeentulo-ongelmia. Osallistavan sosiaaliturvan yhteydessä onkin suunniteltu nykyisten aktiivikorotusten käytön mahdollista laajentamista (STM 2014, 8). Aktiivikorotukset ovat kuitenkin nykyisellään varsin vaatimattomia (4,75 €/päivä + kulukorvaus 9 €), mistä syystä ne eivät nosta työtöntä köyhyydestä. Osallistava sosiaaliturva ei siis kykene ehkäisemään syrjäytymistä ainakaan turvaamalla riittävää toimeentuloa, elleivät osallistumistoimenpiteet johda työllistymiseen. Varoittavana esimerkkinä toimeentulo-ongelmien näkökulmasta tulisi pitää sanktiointia kiristänyttä vuoden 2006 aktivointiuudistusta, jonka seurauksena tulottomien kotitalouksien määrä kaksinkertaistui vajaasta 10 000:sta lähes 20 000:een (Honkanen 2011).

Syrjäytymisen tilalle on tarjottu niin aktiivipolitiikassa kuin osallistavassa sosiaaliturvassakin osallisuutta, jonka kokemisen yhtenä tärkeimpänä reunaehtona pidetään omaehtoisuutta. Osallistavan sosiaaliturvan yhteydessä ei esitetä uusia sanktioita, mutta aktivointiastetta nostettaessa sanktiointimahdollisuus käytännössä laajenee. Sanktioilla kiristäminen sopii heikosti yhteen omaehtoisen osallistumisen kanssa. Tästä syystä kansalaiskriitikot ovat pitäneet mallia suoranaisena pakkotyönä (Pulkka 2014, 72–77).

Osallisuuden näkökulmasta myönteisin osallistavan sosiaaliturvan lupaus on ottaa etuuden saajat aiempaa paremmin mukaan toiminnan suunnitteluun ja toteutukseen (STM 2014, 6). Tätä kautta osallisuuden kokemusta voitaisiin todella lisätä, mikäli sanktioinnista oltaisiin valmiita luopumaan ja malli perustuisi pilotointivaiheen tapaan täyteen vapaaehtoisuuteen.

Työllisyysvaikutukset

Koska liian vastikkeettoman työttömyysturvan nähdään siis johtavan passivoitumiseen ja sitä kautta syrjäytymiseen, olisi osallistavan sosiaaliturvan tarkoituksenmukaista tarjota kestäviä ratkaisuja ennen muuta työllisyyden edistämiseen. Aktivointitoimenpiteiden työllisyysvaikutuksista on tehty lukuisia kansainvälisiä ja kotimaisia arviointitutkimuksia, joihin tukeutuen osallistavan sosiaaliturvan yhteydessä esitettyjen osallistumistoimenpiteiden vaikuttavuudesta avoimille työmarkkinoille työllistymisen suhteen voidaan tehdä melko luotettavia arvioita. Aktiivipolitiikan tuloksia työttömyysongelman ratkaisussa voi yleisesti ottaen pitää kuitenkin varsin vaatimattomina ja ristiriitaisina (Karjalainen 2013, 207).

Aktivointitoimenpiteiden tehokkuutta perustellaan usein etenkin motivaatio-/uhkavaikutuksella, jonka mukaisesti työtöntä uhkaavat aktivointitoimenpiteet, ja niistä kieltäytyessä sanktiot, kiihdyttäisivät työllistymistä (esim. Vartiainen 2014, 334). Motivaatio-/uhkavaikutus on kuitenkin hyvin kiistanalainen ja esimerkiksi Suomessa on saatu tuloksia, jotka eivät tue vaikutuksen olemassaoloa (Hämälainen 2013, 184–185). Motivaatiovaikutuksesta puhumista voi pitää ongelmallisena siitäkin syystä, että sanktioiden ei ole nähty vaikuttavan työmotivaatioon tai asenteisiin työtä kohtaan (Griggs & Evans 2010).

Motivaatio- ja uhkavaikutuksesta puhuttaessa olisi myös hyvä huomioida, että on viime kädessä poliittinen kysymys, milloin puhutaan työntekijöiden ja työttömien oikeuksista, ja milloin puolestaan työttömien moraalikadosta. On ymmärrettävää, että sanktioiden uhatessa viedä toimeentulon, työttömän on pakko joustaa työehdoista ja palkkauksesta. Työn laatukysymyksistä joustaminen näkyykin esimerkiksi työssäkäyvien köyhien lisääntymisenä. Epävarmat työsuhteet ovat tarkoittaneet monille myös kierrettä matalapalkkatöiden ja aktivointitoimenpiteiden välillä, kun aktivointi ei olekaan johtanut kestävään työllistymiseen (Karjalainen 2013, 209).

Osallistavan sosiaaliturvan myötä halutaan korostaa etenkin kuntien ja kolmannen sektorin roolia osallistumistoimenpiteiden tarjoajina. Myöskään yrityksiä ei ole suljettu pois mahdollisina yhteistyökumppaneina. (STM 2014, 6.) Arviointitutkimusten mukaan julkinen tukityöllistäminen on kuitenkin todettu avoimille työmarkkinoille työllistymisen kannalta turhaksi ja joissain tapauksissa jopa haitalliseksi (Kluve 2010). Mikäli osallistava sosiaaliturva todella tarkoittaa kuntien roolin merkittävää lisäämistä, ei mallilta ole syytä odottaa myönteisiä vaikutuksia avoimille työmarkkinoille työllistymisen suhteen.

Osallistavan sosiaaliturvan yhteydessä on luvattu, että osallistumistoimenpiteillä ei voida korvata palkkatyötä (STM 2014, 6). Haastattelemieni kansalaistoimijoiden yhtenä huolena on kuitenkin juuri pelko palkkatyön vähenemisestä entisestään ja työntekijöiden neuvotteluaseman heikentymisestä (Pulkka 2014, 72–77). Uhkakuva ei ole aiheeton, sillä sanktioihin tukeutuva osallistaminen tarjoaa laajan ilmaistyövoimareservin, jonka hyödyntäminen monien silpputöiden teettämisessä voi olla houkuttelevaa niin talousvaikeuksissa painiskelevissa kunnissa kuin henkilöstökuluissa säästöjä hakevissa yrityksissä. Osallistava sosiaaliturva tuskin korvaa suoraan yhtään palkkatyösuhdetta, mutta se voi estää uusien työpaikkojen syntymisen ja vaikeuttaa myös nykyisten työntekijöiden mahdollisuuksia neuvotella työehdoista ja palkoista.

Osallistavan sosiaaliturvan kehittelijän, Rauman sosiaali- ja terveysjohtaja Antti Parpon sekä Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen (THL) vähimmäisturvayksikön keskustelunavausasiakirjassa hahmotellaan myös aiempien arviointitutkimusten perusteella suositeltavaa uudistusta. Parpon asiakirjassa esitetään sähköistä työllistämisseteliä (Parpo 2013, 5), joka voisi tuoda uudenlaista joustavuutta tukityöllistämiseen. Arviointitutkimusten mukaan nimenomaan yksityiselle sektorille kohdistuvalla tukityöllistämisellä on poikkeuksetta saavutettu parhaat tulokset työllisyyden edistämisessä (Kluve 2010). Yksin senkään varaan laskemalla ei ole kuitenkaan mahdollista ratkaista työttömyysongelmaa (Hämäläinen 2013, 181).

Sosiaaliturvan legitimiteetin vahvistaminen ja kannustavuuden lisääminen

Puolet suomalaisista epäilee kattavan sosiaaliturvan laiskistavan ihmisiä. Tulos on lähes sama kuin vuonna 1992, vaikka sen jälkeen onkin toteutettu lukuisia kannustinloukkuja purkavia aktivointiuudistuksia. (Haavisto 2014, 23, 25.) Sosiaaliturvalla voidaan siis nähdä olevan jonkin asteinen legitimiteettiongelma, vaikka hyvää sosiaaliturvaa ja julkisia palveluita kannatetaankin edelleen laajasti (emt., 11). Sosiaaliturvaan kohdistuvat epäluulot heijastelevat omalta osaltaan Suomessa tyypillisenä pidettävää työttömiä syyllistävää diskurssia, joka on ollut hahmotettavissa myös osallistavan sosiaaliturvan valmistelun yhteydessä (Pulkka 2014, 47–56). ”Laiskat työttömät” -diskurssi tukee omalta osaltaan aktiivipolitiikkaa ohjaavaa uusklassisen talousteorian oletusta vapaamatkustamiseen taipuvaisista työttömistä. Havainnot eivät kuitenkaan tue kovinkaan hyvin tätä oletusta, josta osallistava sosiaaliturvakin viime kädessä saa oikeutuksensa.

Työttömien työmotivaatiossa ei ole nähty olevan ongelmia, ei edes pitkäaikaistyöttömien kohdalla. EU- ja ETA-maat kattaneen tutkimuksen perusteella korkeakaan sosiaaliturva ei puolestaan tee tyytyväiseksi omaa elämää kohtaan. Palkkatyön merkitys ihmisille onkin edelleen suuri ja vapaamatkustamista suurempi ongelma vaikuttaisi olevan sosiaaliturvan alikäyttö. Kuvaavaa on, että 1980-luvun lopulla lähes täystyöllisyyden vallitessa oli olemassa samat tai jopa pahemmat kannustinloukut, mutta ihmiset kävivät silti töissä. Totuudenmukaisempaa olisikin hakea selityksiä työttömyyteen työvoiman kysynnän vähentymisestä. (Pulkka 2014, 92–95.)

Koska tehdyt havainnot antavat hyvin vähän tukea moraalikadon uhkaamalle homo economicukselle, ei työvoiman tarjonnan korostaminen väitettyjä kannustinloukkuja purkamalla näyttäydy tarkoituksenmukaisena. Tarkoituksenmukaisemman sosiaali- ja työvoimapolitiikan toteuttaminen vaatisikin paremmin todellisuutta kuvaavaan ihmiskuvan omaksumista; siis toisin sanoen uusklassisen talousteorian todellisuudesta vieraantuneista oletuksista luopumista. Tämä olisi myös paras tapa vahvistaa sosiaaliturvan legitimiteettiä.

Työvoimapolitiikka kaipaa uusia innovaatioita

Vaikka aktiivipolitiikan tulokset työttömyysongelman ratkaisemisessa ovatkin jääneet vaatimattomiksi, ei aktivoinnin kategorinen vastustaminen näyttäydy mielekkäänä vaihtoehtona. Aktiivisilla työvoimapoliittisilla toimenpiteillä on oma merkityksensä edistettäessä ihmisten työllistymistä ja estettäessä pitkäaikaistyöttömyyttä muodostumasta rakenteelliseksi. Ruotsissa toisen maailmansodan jälkeen toteutettu Rehn-Meidner -mallin mukainen kasvustrategia (Ryner 2002, 82–91) ja siihen kytketty työvoiman liikkumista ja sopeutumista edistävä aktiivinen työvoimapolitiikka osoittavat, kuinka aktivointi voidaan yhdistää kestävällä tavalla tukemaan menestyksekästä talousmallia ja ihmisten hyvinvointia.

Sanktioihin perustuvalle pakkoaktivoinnille on sen sijaan yhä hankalampaa löytää perusteita tilanteessa, jossa talouskriisin pitkittyminen syventää työmarkkinoiden epävarmistumista, teknologinen murros uhkaa joka kolmatta työpaikkaa ja ilmastonmuutoksen ratkaiseminen tarkoittanee kokonaistuotannon supistamista tai vähintäänkin nollakasvua. Aktiivinen kokonaiskysynnän säätely on todennäköisesti kestävin reaalipoliittinen ratkaisu työttömyysongelman ratkaisemiseksi tässä ja nyt, mutta pidemmällä aikavälillä tarvitsemme myös uusia työvoimapoliittisia innovaatioita, jotta mahdolliseen palkkatyön vähenemiseen voitaisiin vastata sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävällä tavalla. Työvoimapoliittiseen keskusteluun tulisikin nostaa voimakkaammin esimerkiksi perustulo, työn jakaminen ja työn käsitteen laajentaminen.

Lähteet:

Ahokas, Jussi & Holappa, Lauri (2014): Rahatalous haltuun – Irti kurjistavasta talouspolitiikasta. Helsinki: Like.

Griggs, Julia & Evans, Martin (2010): Sanctions Within Conditional Benefit Systems. A Review of Evidence. York: Joseph Rowentree Foundation.

Haavisto, Ilkka (2014): Neljäs Suomi. EVAn arvo- ja asennetutkimus 2014. Helsinki: Taloustieto.

Helne, Tuula (2004): Syrjäytymisen solmut – eli miksi syrjäytymisesta puhuminen on niin hankalaa? Julkaisussa Helne, Tuula, Sakari Hänninen & Jouko Karjalainen (toim.): Seis yhteiskunta – tahdon sisään. Jyväskylä: Minerva, Jyväskylä, 23–53.

Honkanen, Pertti (2011): Perusturvan kasvava aukko – tulottomien kotitalouksien määrä kasvaa. Hyvinvointikatsaus 2/2011. Tilastokeskus.

Hämäläinen, Kari (2013): Aktivointipolitiikan talouspoliittiset tavoitteet, tulokset ja merkitys yhteiskunnassa. Teoksessa Karjalainen, Vappu & Elsa Keskitalo (toim.): Kaikki työuralle! Työttömien aktiivipolitiikka Suomessa. THL, Helsinki, 173–189.

Karjalainen, Vappu (2013): Aktiivipolitiikan ajankohtaisuus. Teoksessa Karjalainen, Vappu & Elsa Keskitalo (toim.): Kaikki työuralle! Työttömien aktiivipolitiikka Suomessa. THL, Helsinki, 207–224.

Keskitalo, Elsa & Karjalainen, Vappu (2013): Mitä on aktivointi ja aktiivipolitiikka? Teoksessa Karjalainen, Vappu & Elsa Keskitalo (toim.): Kaikki työuralle! Työttömien aktiivipolitiikka Suomessa. THL, Helsinki, 7–18.

Kluve, Jochen (2010): The Effectiveness of European Active Labor Market Programs. Labour Economics 17:6, 904–918.

Julkunen, Raija (2013): Aktivointipolitiikka hyvinvointivaltion paradigman muutoksena. Teoksessa Karjalainen, Vappu & Elsa Keskitalo (toim.): Kaikki työuralle! Työttömien aktiivipolitiikka Suomessa. THL, Helsinki, 21–42.

Parpo, Antti (2013): Keskustelunavaus työryhmän työn pohjaksi. Osallistavan sosiaaliturvan malli ja sen toteuttamisvaihtoehtoja.

Ryner, J. Magnus (2002): Capitalist Restructuring, Globalization and the Third Way. Lessons from the Swedish Model. London: Routledge.

STM (2014): Osallistava sosiaaliturva. Työryhmän väliraportti. Sosiaali- ja terveysministeriön raportteja ja muistioita 2014:11. Helsinki: Sosiaali- ja terveysministeriö.

Vartiainen, Juhana (2014): Hyvinvointivaltio ja markkinatalous. Yhteiskuntapolitiikka 79:3, 328–336.

 

Pro gradu -tutkielma

Pulkka, Ville-Veikko (2014): Osallistava sosiaaliturva – Syrjäytymisen ehkäisyä vai pakkotyötä? Jyväskylä: Jyväskylän yliopisto. Yhteiskuntapolitiikan pro gradu -tutkielma.