Koulutus ja kilpailu – Markkinalogiikan seuraukset koulujen väliselle tasa-arvolle

Mikko Poutanen
Kirjoittaja on valtio-opin jatko-opiskelija Tampereen yliopistossa.

”Intensiivinen mittaaminen ja kokeiden perusteella koulujen rahoituksen arviointi synnyttää massiivisen lisäbyrokratian tarpeen. Jatkuvat mittaukset ja tulosten arviointi tekevät niiden varaan rakennetun kansallisen tason koulutusjärjestelmästä kankean. Tämän byrokratian rahoitus otetaan yleensä jo muutenkin kroonisesta rahanpuutteesta kärsivän julkisen sektorin budjetista.”

Alustus! Nykyaikana entistä useampi julkisen sektorin tuottama palvelu on murroksessa. Tähän liittyen julkisen poliittisen talouden hoidossa tunnetaan jatkuvaa ja akuuttia tarvetta uudistaa ja tehostaa peruskoulutuksen koulutusjärjestelmää. Keskustelua aiheesta käydään vilkkaasti, vastakkaisista lähtökohdista ja erilaisin äänenpainoin lähes koko läntisessä maailmassa, jossa koulutusuudistukset asettautuvat samoin yksityisen (markkinalähtöisen) ja julkisten palvelujen järjestämisen logiikan väliseen dialogiin. Kriittiset tutkijat saattavat puhua jopa erilaisten hallintomallien hegemonioiden välisestä kamppailusta.

Markkinalogiikkaa soveltaen suomalaisessa keskustelussa omaksutaan anglo-amerikkalaisen koulutusmallin ajatuksia ja lähtökohtia miettimättä suoraan niiden sopivuutta suomalaisen järjestelmän mentaliteettiin. Näin myös siitä huolimatta, että suomalaista koulutusjärjestelmää – ainakin sen tulosten osalta – ihaillaan, ja usein myös ihannoidaan muualla. Muun muassa Pasi Sahlbergin kirja Finnish Lessons: What can the World Learn from Educational Change in Finland (2011) usein nousee esiin ulkomaisissa koulutukseen liittyvissä keskusteluissa. Yhdysvalloissakin suomalaista esimerkkiä voidaan ihailla, mutta käytännössä se sivuutetaan omaan kulttuuriin sopivamman markkinalähtöisen ajattelun tieltä.

Tätä markkinalähtöistä ajattelua leimaa enemmänkin vapaamarkkina-ideologia, kuin aidompi kriittinen taloustieteellinen käsitys markkinoista. Samoin kun aiemmassa artikkelissani koskien yhdysvaltalaista terveydenhuoltojärjestelmää (Poutanen, 2013), nostan tässä alustuksessa esiin julkisessa (ja poliittisessa) keskusteluissa unohtuvia tekijöitä julkisten toimintojen muuntamisesta enemmän markkinalähtöisen logiikan piiriin. Tällainen vertailu yhdysvaltalaisen markkinakeskeisen ja suomalaisen hyvinvointivaltion ajattelutavan välillä muistuttaa liiallisen markkinalogiikan soveltamisen vaaroista, sekä korostaa tasa-arvoista koulutusta korostavan filosofian mukaan järjestyvän toiminnan etuja.

Koulutuksen filosofia

Suomessa on pitkään ollut vallalla näkemys, jonka mukaan koulutusmahdollisuuksien tulisi olla tasa-arvoiset. Tämän on huomannut myös OECD todeten, että suomalaiset koulut onnistuvat kouluttamaan kaikkia lapsia verrattain hyvin, lasten erilaisista taustoista ja oppimiskyvyistä huolimatta (OECD, 2010: 117). Tällaista opetusmetodia kuvataan myös usein – hyvässä ja pahassa – tasapäistäväksi. Näin siitä huolimatta, että sekä OECD:n raportti että Sahlbergin kirja yhdistävät suomalaisen koulutusjärjestelmän menestyksen Suomen talouden muutokseen ja murrokseen 1990-luvun lopusta eteenpäin. Mittaukset, kuten Pisa-tutkimukset, on otettu oleellisin osin mukaan osaksi suomalaisen peruskoulutuksen arviointia, ja koulutuspolitiikan muotoilua (Rautalin, 2014).

Koulutuksen ja talouden toisiinsa liittäminen ei siis Suomessa ole mitenkään epätavallista. Tehokkuusajattelu toistuu yhtälailla hallinnollisessa diskurssissa Atlantin molemmin puolin. Angloamerikkalaisista malleista tutumpi kilpailun korostaminen koulujen, oppilaiden, ja jopa opettajien välillä ei ole sen sijaan toistaiseksi saanut Suomesta vastaavan kokonaisvaltaista jalansijaa. Onkin mielenkiintoista, että vapaamarkkina-ajattelun piirissä suunnitellut (ja toteutetut) peruskoulutusjärjestelmän uudistukset ovat voimakkaasti keskusjohdettuja, kuten esimerkiksi Yhdysvalloissa liittovaltiotasolla.

Kun koetulokset alkavat lipsua, koetaan tarpeelliseksi keskittyä entistä enemmän oppilaiden ja opettajien tehokkuuden mittaamisen erilaisin kokein, testein ja mittarein. Hallinnoiva ote koulutuksesta siis kiristyy, kun taas Suomessa koulujen, ja jopa opettajien autonomia on pyritty säilyttämään. Kouluja verrataan toisiinsa kilpailun hengessä sillä odotuksella, että tällainen kilpailu itsessään kannustaa opettajia opettamaan paremmin, sillä kilpailuun sisältyy myös vähintään implisiittinen ymmärrys voittajista ja häviäjistä. Markkinat tunnetusti rankaisevat häviäjiä työntämällä ne ulos markkinoilta, palkiten voittajat (markkinadominanssilla). Tämä logiikka muuttuu erityisen häiritseväksi koulujen kohdalla, koska se nostaa esiin kiusallisia kysymyksiä siitä mikä on häviävien opettajien, koulujen, ja ennen kaikkea oppilaiden kohtalo tällaisessa kilpailevassa järjestelmässä.

Yhdysvaltalaista markkinalogiikkaa

Yhdysvalloissa peruskoulutuksen rakenneuudistukset ovat näyttäneet johtavan tällaisiin ei-haluttuihin, mutta markkinalogiikan piirissä täysin ennakoitaviin lopputuloksiin. Esimerkiksi Bushin hallinnon ”No Child Left Behind” -koulutusohjelma teki implisiittisestä kilpailusta eksplisiittistä, jakaen julkista rahoitusta, joka on monien julkisten koulujen keskeisin rahoituslähde, koulujen kansallisten koetulosten perusteella. Tällöin ongelmissa olevat koulut – tyypillisesti isojen kaupunkien koulut, joissa alempien sosiaaliluokkien ja vähemmistöjen oppilaat ovat enemmistössä – saavat vähemmän rahoitusta. Toisin sanoen, juuri ne koulut, jotka olivat ongelmissa, ja olisivat tarvinneet enemmän julkista rahoitusta, jäivät ilman sitä.

Näin ollen kilpailulogiikka pakottaa heikosti pärjäävät koulut kilpailemaan julkisesta rahoituksesta entistä huonommin resurssein, mikä vaikuttaa luonnollisesti myös rekrytoivien (sekä kouluun opettamaan jäävien) opettajien laatuun. Kasvavaa eroa menestyviin kouluihin ei korjata siis lisärahoituksella, kuten normaalisti epätasa-arvon kasvaessa odotettaisiin (Kenworthy & Pontusson, 2005). Monet suurkaupunkien koulut Yhdysvalloissa ovat jumittuneet heikentyvän opettajiston ja siten heikomman opetusmateriaalin kierteeseen, josta niillä ei juuri ole realistisia mahdollisuuksia selvitä. Näin kilpailun logiikka on nimenomaan valinnut koulutusmarkkinoiden voittajat ja häviäjät, joilla on erittäin vähän reaalisia mahdollisuuksia vaikuttaa omaan kohtaloonsa.

Markkinoilla tapahtuu konkursseja, mutta julkiset koulut eivät suoranaisesti voi mennä konkurssiin. Ne voidaan toki lakkauttaa, mutta harvemmin koetulosten takia, jota taasen toimiva laatuun perustuva kilpailumalli koulutusmarkkinoilla edellyttäisi. Onkin tärkeää miettiä miten käy näiden koulujen asiakkaille, ts. oppilaille, jotka jäävät tyhjän päälle? Siirtyminen toiseen kouluun ei ole realistinen vaihtoehto osittain siksi, että köyhän alueen oppilaiden vanhemmilla ei välttämättä ole mahdollisuutta kuljettaa lapsiaan toiseen kouluun, ja osittain siksi, että heikosti pärjänneen koulun oppilaat eivät ole erityisen toivottuja uusissa kouluissaan, koska he laskevat vuorostaan näiden koulujen koetuloksia. Samoista syistä heikosti pärjäävät koulut eivät houkuttele juuri opettajia. Heikosti menestyvässä koulussa opettaminen on raskaampaa kuin menestyvässä, jolloin opettajan reaalinen työmäärä ei enää kohtaa (Yhdysvalloissa lähtökohtaisesti alhaista) palkkatasoa (Riggs, 2013).

Amerikkalaiset vanhemmat taistelevat verisesti siitä, että heidän lapsensa pääsevät parhaaseen mahdolliseen kouluun. Näin osittain varmasti siksi, että he ymmärtävät, että huonosti resursoidussa koulussa heidän lapsensa eivät saa tasa-arvoista mahdollisuutta oppia ja menestyä. Koulujen välillä Yhdysvalloissa on siis merkittäviä eroja, jotka eivät ole lainkaan verrattavissa Suomessa surullisenkuuluisiin eroihin Itä-Helsingin ja muiden pääkaupunkiseudun koulujen välillä.

Opettaja, paranna itsesi

Sekä Suomessa että Yhdysvalloissa on tuttua, että opettaja kokee merkittävän määrän painetta sekä omasta että oppilaittensa suoriutumisesta, mutta vain jälkimmäisessä nämä paineet ovat institutionaalisesti vahvistettuja. Koulutuskilpailun suurin paino laskeutuukin Yhdysvalloissa nimenomaan opettajien hartioille (Goldstein, 2014). Koulutusjärjestelmän uudistukset keskittyvät usein nimenomaan opettajiin, eikä niinkään oppilaiden oppimisen tukemiseen (Berlatsky, 2014). Erotus tässä ei ole mitätön; oppilaiden oppimisen tukeminen ei ole sama asia kuin opettajien opetusmetodien määrittäminen etäältä ja keskusjohtoisesti.

Opettajien oletetaan olevat ammattiinsa kutsuttuja ja valmiita elämään jatkuvasti kodin, koulun, ja kansallisen koulutusohjelman välisessä painostuksessa. Opettajien vastuulle on epäsuorasti myös laitettu kansallisen eriarvoisuuden vähentäminen, koska koulutus nähdään yhä – usein aivan oikein – parhaana mahdollisuutena parantaa alempien sosiaaliluokkien asemaa (Goldstein, 2014).

Nuoren opettajan romantisoitu mielikuva elää etenkin Yhdysvalloissa vahvana. Kokeneita opettajia sen sijaan pidetään virkaansa kaivautuneina ja itsepäisen ammattiyhdistyksensä suojelemina ajastaan jääneinä laiskimuksina, jotka ovat pahimmillaan epäpäteviä ja riistävät oppilailtaan mahdollisuuden kehittyä ja toteuttaa itseään. Huonot opettajat ovat siis viroissa, hyvät opettajat ovat tulossa, ja heille on raivattava tilaa työpaikoilta. Tätä mielikuvaa viljellään Yhdysvalloissa laajalti koulutusuudistusten yhteydessä. Kritiikin kohteena on opettajien Yhdysvalloissa verrattain voimakas ammattiyhdistysliike, joka valvoo jäsentensä etuja.

Näitä etuja sietääkin valvoa. Opettajia pyritään usein kohtelemaan kuin mitä tahansa työvoimaa, huolimatta heihin kohdistetuista poikkeuksellisista odotuksista. Kilpailua korostavien uudistusten taustalla on vähintään epäsuorasti melko tyypillinen vapaamarkkina-ajatteluun pohjaava pyrkimys kaivaa maata olemassa olevan työvoiman alta, jotta se voitaisiin oikeutetusti korvata (ainakin osin) uudella työvoimalla, joka on valmis tyytymään pienempään palkkaan ja rajatumpiin etuihin. Jälleen etenkin Yhdysvalloissa, ottaen huomioon yliopistosta valmistuvan tuoreen opiskelijan realistisesti ennakoitavan opintovelan määrän, työpaikan löytäminen heti opintojen jälkeen on kriittisen tärkeää.

Monet opettajat joutuvatkin keskittymään vain asioihin, joita kansallisissa kokeissa mitataan. Koulutuksen keskiöön nousee kokeissa pärjääminen jotta mittarit pysyvät vihreällä, koska siitä riippuu a) opettajan oma työpaikka, b) koulun julkinen rahoitus ja c) koulun arvostus (ts. haluttavuus opiskelupaikkana). Törmäämme siis jälleen markkinalogiikan epätoivottuihin seurauksiin, etenkin kun harkitsemme millaisia hyvin selkeitä taloudellisia kannustimia tällainen toimintamalli sisältää opettajille. Kuten terveydenhuollon yhteydessä (Poutanen, 2013), syntyy näin koulutuksen piiriin markkinalogiikan huolestuttavia, mutta kuitenkin taloustieteellisesti täysin ennakoitavia ilmiöitä.

On syytä kuitenkin korostaa, että Yhdysvalloissakin monet tutkijat ovat huomauttaneet, että kokeiden ja mittaamisen ylikorostus on johtanut nimenomaan kilpailua korostavaan tapaan hahmottaa koulutuksen järjestämistä, sekä opettajan rooliin siinä (Ravitch, 2010; Goldstein, 2014). Obaman hallinto on yrittänyt etsiä uudenlaisia keinoja vähentää koetulosten keskeisyyttä koulutuksen uudistamisessa (Bidwell, 2014). Uudet keinot ovat tarpeen myös siksi, että Yhdysvalloissa opettajien jääminen pois ammatistaan esimerkiksi alhaisen palkan ja vähäisen autonomian takia on ollut tilastollisesti merkittävämpää kuin muissa ammateissa (Carroll & Fulton, 2004). Näin vastuullisessa tehtävässä oman toimivallan puute saattaa vaikuttaa erittäin voimakkaasti haluun jatkaa muutoin vaativassa työssä (Riggs, 2013).

Mitä Suomessa osataan?

Suomessa ammattiyhdistykset ja voimakkaat työtekijän etuja puolustavat intressit nähdään turhankin herkästi vanhakantaisen, jähmettyneen kehitysmallin piirteinä. Opettajien kannalta näin ei kuitenkaan yksikantaan ole; vaikka liitto saattaa vaikeuttaa työnkierron nopeutta tukemalla kokeneiden opettajien mahdollisuuksia pysyä töissään, myös ne uudet opettajat, jotka työllistyvät pääsevät nauttimaan näistä eduista. Toisekseen yhdistyneenä voimana toimivat opettajat voivat antaa uskottavasti näkemyksiään ammattitaitoonsa perustuen koulutuspoliittisista uudistuksista.

Tähän vaikuttavana tekijänä on suomalaisten opettajien korkea koulutustaso, verrattuna Yhdysvaltoihin. Suomalainen opettajakin tutustuu kovaan kilpailuun, usein jo koulutuksensa alkutaipaleella opettajankoulutusopintojen alhaisen sisäänottomäärän vuoksi. Tiukkojen koulutusvaatimusten vuoksi hän saa pätevöitymisen kautta – ainakin oletettavasti – työrauhan soveltaa koulutustaan. Tämä yhteinen korkeakoulutustausta antaa suomalaiselle opettajalle laajan ymmärryksen alastaan, ei vain omasta oppiaineestaan. Samalla yhtenäinen tausta mahdollistaa opettajille itselleen yhteisen pohjan valvoa omia etujaan ja ymmärtää oman työnsä arvo. Yhdysvalloissa opettamaan pääsee kandidaatin tutkinnolla, jolloin opettajien laatu väistämättä vaihtelee voimakkaasti.

Vaikka Suomessakin opetussuunnitelmat laaditaan keskusjohtoisesti opetushallituksen toimesta yksittäisten opettajien autonomia säilyy kohtuullisen hyvin. Opettajien saama vertaistuki sekä esimieheltä saatu tuki korreloivat positiivisesti opettajien työtyytyväisyyteen (Riggs, 2013). Tällaisen tukiverkon olemassaolo ei ole todennäköistä, jos koulutusjärjestelmä on rakentunut voimakkaiden kilpailuperiaatteiden ympärille. Samoin Suomessa peruskoulutukseen ei ole vielä liitetty markkinataloudellisia kannusteita, jotka saattaisivat asettaa koulut voimakkaasti eriarvoisiin asemiin, siten myös lisäten sekä alueellista että sosiaalista epätasa-arvoa. Lukioiden suhteen tosin Suomessa on jo tapahtunut eriytymistä suurten kaupunkien ns. eliittilukioihin.

Mittaamisen kyseenalainen lisäarvo

Intensiivinen mittaaminen ja kokeiden perusteella koulujen rahoituksen arviointi synnyttää massiivisen lisäbyrokratian tarpeen. Jatkuvat mittaukset, sekä niiden tulosten arviointi omalta osaltaan tekevät niiden varaan rakennetun kansallisen tason koulutusjärjestelmästä kankean. Tämä samainen mekaniikka on erityisen tuttua mm. terveydenhuollon piirissä Yhdysvalloissa, jossa erinäisten uusien yksityisten toimijoiden ja markkinakeskeisten toimintamallien aiheuttamat lisääntyneet hallinnolliset kulut siirretään suoraan hintoihin (Poutanen, 2013). Ei siis ole yllättävää, että kirjassaan The Predator State (2009), taloustieteilijä J.K. Galbraith toteaa, että koulutus ja terveydenhuolto ovat usein vaarassa joutua kieroutuneen markkinalogiikan ohjaamaksi (106-107).

Samoin tämän uuden mittausbyrokratian rahoitus otetaan yleensä jo muutenkin kroonisesta rahanpuutteesta kärsivän julkisen sektorin koulutusbudjetista. Resurssien siirto opetuksesta opetuksen mittaamiseen ei voi nähdä tukevan laadukkaan opetuksen lisääntymistä, ei perus- eikä korkeakoulutuksessa. Näin ollen voidaan loogisesti esittää, että testaamiseen ja koetuloksiin keskittyvä järjestelmä saattaa itse asiassa johtaa tehottomaan toimintaan – juuri siihen, mitä vastaan se nimenomaan on suunniteltu.

Vaikka yhdysvaltalaista koulutusjärjestelmää tuskin sellaisenaan Suomessa tullaan näkemään, koulutuspoliittiset suuntaukset esimerkiksi EU-alueella saattavat kokea yhteneväistämiseen johtavia paineita etenkin julkisen talouden tilan heikentyessä. Kansainvälisten järjestöjen kuten Pisan ja OECD:n mittareilla arvioitu koulutuksen tila asettaa merkittävän määrän erilaisia järjestelmiä rinnakkain. Tutkijat ja opetusviranomaiset eivät kuitenkaan ole täysin samaa mieltä mittauksiin reagoimisesta (kts esim. Liiten, 2013). Edelleen, koska mittauksissa haluaan pärjätä, saatetaan peruskoulutusuudistuksia kohdentaa näitä mittareita varten (Rautalin, 2014). Näin toistetaan kansainvälisellä tasolla samaa kuviota, kuin mitä Yhdysvalloissa kansallisesti.

Koulutuksen keskeisyys tasa-arvoisessa yhteiskunnassa

Kuten jo aiemmin todettua, heikosti pärjäävät koulut (ja näiden koulujen resursointi) johtaa herkästi Yhdysvalloissa, etenkin köyhissä kouluissa, jatkuvasti heikentyvän laadun kierteeseen, joka vaikuttaa sekä opettajiin (työväkeen) että oppilaisiin (asiakkaisiin). Kilpailussa häviävät koulut tuottavat oppilaita, joiden mahdollisuudet menestyä elämässä ovat niin ikään rajatut. Voidaan jopa puhua institutionaalisesti luoduista yhteiskunnan häviäjistä, joiden elämän tilanteen kanssa herkästi korreloi sekä krooninen köyhyys että rikollisuus (Rueda & Stegmueller, 2013). Koulutus on siis kaiken kaikkiaan keskeinen tasa-arvoisen yhteiskunnan muodostamisessa (Friedman, 1982).

Siksi onkin huolestuttavaa, että julkisen talouden heikentyessä peruskoulutukseen varatut resurssit eivät enää jakaudu Suomessakaan tasaisesti (HS, 2014). Opettajien yhteiskunnallinen arvostus on ollut oleellinen tekijä myös suomalaisen koulutusjärjestelmän tähänastisessa menestyksessä. Tässä suhteessa opettajien arvostuksen retoriikka kaipaisikin tuekseen konkreettisia toimia parempien opetusresurssien muodossa. Suomessa myös opetussuunnitelmat saadaan käytännön tasolla rakentaa yhä verrattain vapaasti, vailla massiivista jatkuvaa kontrollia. Toki meilläkin on paineita mittaamisen kautta tehokkaiden toimintamallien kehittämiseen, mutta suomalaisessa hyvinvointivaltiossa markkinakeskeinen logiikka kohtaa yhä ansaittua vastarintaa. Tässä vastarinnassa opettajien itsensä rooli on keskeinen oman ammattinsa realistisina tuntijoina, mutta roolinsa on myös tutkijoilla, jotka voivat osoittaa hyvinvointivaltioon tehdyt sijoitukset kannattaviksi (Sipilä, 2011).

IMF on myös huomauttanut, että kasvava epätasa-arvoisuus yhteiskunnassa rapauttaa yhteneväisiä palveluja juuri koulutuksen ja terveydenhuollon piirissä, synnyttäen uudelleen jatkuvasti syvenevää sosiaalista ja taloudellista epävarmuutta (Ostry, Brg, & Tsangarides, 2014). Tasa-arvoiseen koulutukseen satsaaminen, sen sijaan, nähdään usein lisääntyvän yhteiskunnallisen vaurauden tekijänä. Tätä ajatusta tukee myös Thomas Piketty (2014), joka esittää että, tasa-arvoisten yhteiskuntien talous on yleensä menestyvämpi, kuin eriarvoisten.

Lähteitä:

Berlatsky, N. 2014. "Why Do Americans Love to Blame Teachers." The Atlantic, 2.9.2014.

Bidwell, A. 2014. “Duncan Relaxes Testing Push, but Teachers Want More.” U.S. News, 21.8.2014.

Carroll, T. & Fulton, K. 2004. "The True Cost of Teacher Turnover." National Commission on Teaching and America's Future (NCTAF).

Friedman, M. 1982. Capitalism and Freedom. Chicago: University of Chicago Press.

Galbraith, J.K. 2009. The Predator State. Free Press: New York.

Goldstein, D. 2014. The Teacher Wars: A history of America’s Most Embattled Profession. Doubleday.

Helsingin Sanomat. 2014. ”Peruskoulu ei ole kaikille sama.”

Kenworthy, L. & Pontusson, J. 2005. “Rising Inequality and the Politics of Redistribution in Affluent Countries.” Perspectives on Politics, 3: 449-471.

Kettunen, P & Sieberg, K.K. 2014. “The use of an alternative private system in a public health care system – critical viewpoints.” Toistaiseksi julkaisematon artikkeli.

OECD. 2010 “Finland: Slow and Steady Reform for Consistently High Results.”

Ostry, J.D., Berg, A. and Tsangarides, C.G. 2014. Redistribution, Inequality, and Growth. International Monetary Fund Staff Discussion Note.

Piketty, T. 2014. Capital in the Twenty-First Century. Arthur Goldhammer (kään.). The Belknap Press of Harvard University Press.

Poutanen, M. 2013. “Terveydenhuolto ja raha – miten yhdysvaltalainen terveydenhuolto on rakentunut liiketoiminnaksi.” Alusta! 19.03.2013.

Rautalin, M. 2014. "Pisa ja kansallisten politiikoiden synkronisointi." Alusta! 21.01.2014.

Ravitch, D. 2010. The death and life of the great American school system: How testing and choice are undermining education. New York: Basic Books.

Riggs, Liz. 2013. "Why Do Teachers Quit?" The Atlantic. 18.10.2013.

Rueda, D. & Stegmueller, D. 2013. “Equality or Crime? Redistribution Preferences and the Externalities of Inequality in Western Europe.”

Sahlberg, P. 2011. Finnish Lessons: What Can the World Learn from Educational Change in Finland? Teachers College Press.

Sipilä, J. 2011. “Hyvinvointivaltio sosiaalisena investointina: älä anna köyhälle kalaa vaan koulutus!” Yhteiskuntapolitiikka 76(4): 359-372.