Pisa ja kansallisten politiikoiden synkronisointi

Marjaana Rautalin
Kirjoittaja on tutkija ja TCuPS:n jäsen Tampereen yliopistossa
Alkuperäinen kuva: Juan Carlos Mejía (Creative Commons)

"Pisa ja sen tuottama arviointitieto eivät ole vain välineitä, jotka otetaan käyttöön pyrkimyksenä vaikuttaa kansalliseen koulutuspolitiikkaan. Pisa:sta on tullut yleisesti hyväksytty ja siten lähes kanoninen tapa ymmärtää ja jäsentää kansallista koulutusta."

Alustus! Vähän ennen vuoden vaihdetta Sveitsissä järjestettiin kansanäänestys yritysjohtajien palkkakatosta. Äänestyksen takana oli Sveitsin vasemmistopuolueiden masinoima palkkajahti, joka alkoi jo edellisvuoden maaliskuussa. Silloin sveitsiläiset äänestivät, että jatkossa yhtiöiden osakkeenomistajat päättävät johtajiensa palkitsemisesta yhtiön hallituksen sijaan. Marraskuussa tämä 1:12 –nimetty kansanäänestys jatkoi prosessia. Kansanäänestyksen keskeinen idea oli se, että Sveitsissä yritysjohtaja saisi tienata jatkossa korkeintaan 12 kertaa enemmän kuin yhtiön huonoimmin palkattu työntekijä.

Sveitsin kansanäänestys ja sen mahdolliset seuraukset puhututtivat myös Suomessa. Kansanäänestystä edeltävänä viikonloppuna aiheesta uutisoivat sekä sähköiset viestimet että painettu media. Erittäin laajasti aihetta käsittelivät esimerkiksi YLE:n verkkosivut ja Taloussanomien verkkolehti. Äänestys oli esillä laajasti myös aluelehdissä. Aluelehtien verkkolehdissä uutisjuttujen yhteyteen liitettiin lähes poikkeuksetta lukijoiden kommenttipalsta. Kommentointipalstoilla lukijat toivoivat Sveitsissä kansanäänestykseksi edenneen kohtuullisuuskeskustelun saavuttavan julkisen keskustelun myös Suomessa. Erityisesti kansanäänestyksen toivottiin käynnistävän kriittisemmän keskustelun suomalaisen pääomatuloverotuksen kiristämisestä.

Aihe kytkettiin myös kansallisessa julkisuudessa aiemmin esillä olleisiin tapahtumiin valtionyhtiöiden johtajien palkoista ja erorahoista. Esimerkiksi Kevan johdosta eronneen Merja Ailuksen tapaus tulkittiin yleiseurooppalaiseksi ilmiöksi, jossa sveitsiläisten tavoin myös suomalaisten pieni- tai keskivertopalkansaajien sietokyky on tullut vastaan (Huusko 2013). Palkkakatto-ajattelulle löytyi Suomessa myös vastustajia. Yksi vastustajien argumenteista oli mm. se, että jos Sveitsissä suunnitteilla oleva malli rantautuu Suomeen, se heikentäisi oleellisesti maamme asemaa investointeja houkuttelevana maana.

Edellä kuvaamani ilmiö on yksi esimerkki siitä, kuinka globaalia tai kansainvälistä alkuperää olevat ilmiöt tai tapahtumat rantautuvat osaksi kansallista keskustelua pohdittaessa oman maan järjestelmän tilaa (Alasuutari and Qadir 2013). Toisin sanoen, monet kansallisissa yhteyksissä useastikin päätään nostaneet, mutta syystä tai toisesta hiipuneet julkiset keskustelut saavat uuden oikeutuksen tapahtumista, jotka löytyvät rajan takaa tai jostain muusta vertailukelpoiseksi koetusta kansallisvaltiosta. Näissä tapauksissa uudistuksia ajavat käyttävät kansainvälisiä ilmiöitä tai muissa maissa käytössä olevia ratkaisuja aseenaan osoittaakseen oman järjestelmän epäonnistuneisuus ja se, kuinka järjestelmää tulisi uudistaa.

Väitöskirjassani olen tarkastellut tämän kaltaista ilmiötä (Rautalin 2013a). Muissa maissa tapahtuvan poliittisen liikehdinnän sijaan olen tutkimuksessani keskittynyt kansainväliseen arviointitietoon ja sen rooliin kansallisessa koulutuspolitiikassa. Tapaustutkimuksekseni olen valinnut OECD:n Pisa-tutkimuksen ja sitä koskevat selonteot Suomessa vuosien 2001 ja 2009 välillä. Olen lähestynyt aihetta siitä näkökulmasta, kuinka eri intressiryhmät tai osapuolet Suomessa ovat vedonneet Pisa:an pohtiessaan kansallisen koulujärjestelmän vahvuuksia ja heikkouksia sekä oikeuttaessaan jo tehtyjä päätöksiä tai kritisoidessaan niitä.

Kansainväliset organisaatiot ja politiikoiden harmonisoituminen

Aihe on mielestäni mielenkiintoinen siksi, että se linkittyy ajankohtaiseen keskusteluun ja tutkimukseen globaalien politiikan mallien leviämisestä (Simmons et al. 2008). Erityisesti OECD:lla on tulkittu olevan keskeinen rooli näissä prosesseissa. Vaikka olemassa oleva tutkimus lähteekin pääsääntöisesti siitä tunnustetusta tosiasiasta, että OECD:lla ei ole juridista päätäntävaltaa jäsenmaihinsa nähden, tästä huolimatta organisaatio rakennetaan tutkimuskirjallisuudessa toimijana, jolla on kykyä tai valtaa - mahdollisesti jopa enemmän kuin muilla organisaatioilla - määrittää kansallisten politiikoiden suunta (Meyer and Benavot 2013). Toisin sanoen, olemassa oleva kirjallisuus lähtee siitä oletuksesta, että on joitakin kansallisvaltioista irrallaan olevia valtakeskittymiä, joissa globaalit politiikan mallit syntyvät ja joista ne valuvat omaksuttaviksi kansallisvaltioihin. Tämän seurauksena kansallisten politiikoiden on tulkittu muuntuvan yhä samankaltaisemmiksi.

Jos kuitenkin tarkastelemme esimerkiksi juuri Pisa-tutkimusta ja siitä käytyä julkista keskustelua, tilanne näyttää hieman ongelmalliselta. Sveitsin kansaäänestyksen tapaan, myös Pisa on päätynyt monenlaisten kansallisten kiistojen kohteeksi. Erityisesti maissa, jotka ovat menestyneet Pisa:ssa heikommin, kuin kansallisesti oli osattu odottaa, oppimistulosarviointi ja sen tulokset ovat aiheuttaneet kuohuntaa. On esimerkiksi epäilty, onko Pisa kysymyksenasetteluillaan alkuunkaan riittävä kertomaan mitään kansallisten koulutusjärjestelmien tilasta (Dohn 2007). Toisaalta, arvioinnissa heikommin menestyneissä maissa erityisesti kansalliseen järjestelmään tyytymättömät ovat tarttuneet Pisa:an tavoitteenaan osoittaa jo tehtyjen päätösten epäonnistuneisuus. Näissä yhteyksissä erityisesti Suomea ja suomalaista koulutusjärjestelmää on käytetty esimerkkinä siitä, kuinka omaa järjestelmää tulisi uudista (Dobbins and Martens 2012). Julkisen paineen seurauksena päättäjien on täytynyt ryhtyä toimenpiteisiin ja käynnistää reformeja tavoitteena pärjätä paremmin tulevaisuuden arvioinneissa. Tämä näyttää olleen tilanne Pisa:n ensimmäisten kierrosten jälkeen erityisesti Saksassa (Gruber 2006).

Myös maissa, jotka ovat menestyneet hyvin tai ehkä jopa odotettua paremmin tässä kansainvälisessä oppimistulosvertailussa, tutkimus ja sen tulokset ovat laukaisseet keskusteluja. Tällainen maa on Suomi. Väitöstutkimukseni osoitti, että Suomessa Pisa:a on käytetty pääsääntöisesti joko oikeutettaessa jo tehtyjä politiikan ratkaisuja tai ehdotettaessa uudistuksia tavoitteena säilyttää oppimistulokset korkeina myös tulevaisuuden arvioinneissa.

Jos siis palaamme kysymykseen OECD:n oletetusta ohjausvaikutuksesta, ainakaan Pisa:n tapauksessa OECD:n välittämät ideat tavoitelluista koulutusjärjestelmistä eivät näyttäisi valuvan kansallisvaltioihin sellaisinaan. Pikemminkin näyttäisi siltä, että kukin kansallinen toimija vedotessaan Pisa:an nostaa tutkimuksesta ja siitä tehdyistä tulkinnoista esille elementtejä, joiden tarkoitus on tukea paitsi oman maan koulutuksen suunnittelua myös puhujan omia poliittisia pyrkimyksiä. Tämä on varmasti helpompaa toisille toimijoille kuin toisille.

Tutkimuksessani arvioin, että analysoituna ajanjaksona, jolloin Suomen Pisa-tulokset olivat paitsi ennakoitua paremmat myös hyvin nousujohteiset, menestys oli edullista niille, jotka halusivat oikeuttaa jo tekemiään päätöksiä Pisa-tulosten valossa. Sen sijaa niiden, jotka olivat menestyksestä huolimatta tyytymättömiä suomalaiseen järjestelmään, tuli keksiä muita keinoja vakuuttaakseen suuri yleisö päinvastaisesta ­­– tulkinnasta, että Pisa:sta huolimatta meillä on vielä paljon parannettavaa suomalaisessa perusopetuksessa. Tässä vakuuttelutyössä retoriikalla eli vakuuttamisen taidolla on keskeinen rooli. Ne argumentit, jotka vetoavat yleisesti hyväksyttyihin arvoihin, koetaan vakuuttavina. Nämä arvot eivät ole kuitenkaan universaaleja. Se, mikä vetoaa etelä-korealaisiin, ei välttämättä vetoa suomalaisiin koulutuskeskustelijoihin.

Kansainvälisten politiikan mallien kotouttaminen

Sen sijaan, että lähtisin siis ajatuksesta, että on joitakin kansainvälisiä toimijoita, jotka pystyvät tavalla tai toisella sanelemaan kansallisten politiikoiden suunnan, lähden tutkimuksessani siitä ymmärryksestä, että paikalliset toimijat ovat erityisessä asemassa siinä prosessissa, jossa kansalliset politiikan ratkaisut muotoutuvat. Vedotessaan Pisa:an kansalliset toimijat nostavat tutkimuksesta esille elementtejä, joiden he toivovat johtavan ehdottamiinsa politiikan ratkaisuihin. Kyse on siis arviointitiedon selektiivisestä käytöstä, jossa Pisa otetaan osaksi kansallista poliittista argumentaatiota, koska sen uskotaan tukevan jo tehtyjä tai suunnitteilla olevia päätöksiä. Näihin prosesseihin, joissa kansainvälinen arviointitieto otetaan osaksi kansallista poliittista kädenvääntöä, mutta jonka seuraukset voivat olla hyvinkin kaukana OECD-raporttien esiin nostamista parhaista käytännöistä, viittaan tutkimuksessani kotouttamisen (englanniksi domestication) käsitteellä.

Kotouttamisella viittaan sellaiseen prosessiin, jossa kansalliset toimijat hyödyntävät ymmärrystään siitä, mitä tapahtuu muualla tai miten oma maa pärjää suhteessa muihin maihin, pohtiessaan oman järjestelmän tilaa ja miten sitä pitäisi mahdollisesti muokata. Näissä paikallisissa neuvotteluissa kukin osapuoli johtaa Pisa:sta ja siitä käydystä keskustelusta omia tulkintojaan tavoitteenaan vaikuttaa suomalaiseen koulutuspolitiikkaan. Vakiintuessaan nämä kansalliset Pisa-selonteot muuntuvat julkiseksi ymmärryksesi kansallisesta koulutuksesta ja sitä kautta kansallisiksi poliittisiksi päätöksiksi (Rautalin 2013b).

Politiikoiden kansainvälistymisnäkökulmasta ilmiö on jokseenkin mielenkiintoinen. Vaikka neuvotteluosapuolet johtavatkin politiikan ratkaisunsa kansainvälisestä arviointitiedosta, lopputuloksena syntyvää politiikkaa ei mielletä mukautumisena kansainvälisiin politiikan trendeihin. Väitän, että viitatessaan Pisa:an neuvotteluosapuolet kokevat hyötyvänsä arviointitiedosta ja sen välittämistä politiikan ideaaleista paikantaessaan kotimaan politiikan ongelmia. Lopputuloksena syntyvän politiikan ratkaisun toimijat mieltävät kuitenkin aina jonakin autenttisena, ensisijaisesti kansallisista tarpeista kummunneena neuvottelutuloksena.

Nykyinen Pisa-keskustelu

Keskustelu Pisa:sta jatkuu Suomessa edelleen kiivaana. Juuri ennen vuoden vaihdetta OECD julkaisi uusimman Pisa 2012 –tutkimuksensa tulokset. Toisin kuin edellisissä mittauksissa, joissa Suomi on kaikilla mitatuilla osa-alueilla yltänyt kärkeen tai kärjen tuntumaan, viimeisimmässä arvioinnissa matematiikan osaamisen keskiarvon raportoitiin laskeneen sijalle 12. Myös muilla osa-aluilla raportoitiin laskua.

Pisa-raportin julkistamisen jälkeen Ministeriö julkaisi välittömästi oman tiedotteensa tuloksista. Tiedotteessa matematiikan 12. sija tulkittiin erittäin huolestuttavana. Erityisen ongelmalliseksi nähtiin esimerkiksi se, että suoritustasoltaan heikkojen matematiikan osaajien määrä on kasvanut Suomessa viisi prosenttiyksikköä. Samoin erinomaisten taitajien määrä on vähentynyt kahdeksan prosenttiyksikköä. Lasku on Ministeriön mukaan suurinta edellisten kierrosten kärkimaiden joukossa. Myös Ministeri Kiuru vastasi haasteeseen nopeasti. Tiedotteessaan hän kutsui koko yhteiskuntaa mukaan perusopetuksen pelastamistalkoisiin.

Myös kansallisessa mediassa käynnistyi välittömästi kiistely siitä, mistä koulumaailmamme oletettu rappio johtuu. Sekä uutisjutuissa että yleisönosastossa esille nousivat huolet kansallisen koulutuspolitiikan epäonnistuneisuudesta, siitä, että poliittisella päätöksenteko-tasolla on tuudittauduttu edellisen kierroksen menestykseen sekä leikattu kohtuuttomasti koulutusta koskevista investoinneista. Mediakeskustelussa esille nousivat myös maahanmuuttajien mahdollinen rooli pistemäärän laskussa, opetussisältöjen haastamattomuus, yleinen välinpitämättömyys koulua kohtaan sekä lasten että vanhempien keskuudessa ja koko yhteiskunnan muuttuminen viihteelliseksi ja pinnalliseksi.

Sitä, millainen julkinen ymmärrys tuoreista Pisa-tuloksista syntyy ja millaisiin politiikan ratkaisuihin se mahdollisesti johtaa, on vielä vaikea arvioida. Jos kuitenkin ennustaisin tulevaa oman väitöstutkimukseni pohjalta, esittäisin työhypoteesina, että Suomessa Pisa-menestyksen vanavedessä suhteellisen rauhassa työtään tehnyt keskushallinto ja sen politiikka saattaa joutua kriittisen tarkastelun kohteeksi. Toisin sanoen, samoin kuin aiemmin heikosti menestyneissä maissa, myös Suomessa, tuore, aiempaan nähden selvästi heikompi sijoitus, saattaa johtaa vaatimuksiin kansallisen päätöksenteon uudelleen arvioinnista. Se, ketä vaaditaan vastuuseen ja mitkä ovat ehdotetut politiikan ratkaisut, jää nähtäväksi. Varmaa on kuitenkin se, että Pisa:sta on tullut vakiintunut osapuoli suomalaisessa koulutuspolitiikassa. Pisa ja sen tuottama arviointitieto eivät ole vain välineitä, jotka otetaan käyttöön pyrkimyksenä vaikuttaa kansalliseen koulutuspolitiikkaan. Pisa:sta on tullut yleisesti hyväksytty ja siten lähes kanoninen tapa ymmärtää ja jäsentää kansallista koulutusta.

Väittäisinkin, että Pisa käy erinomaisena esimerkkinä siitä, miten kansainvälinen arviointitieto synkronisoi kansallisia politiikan ratkaisuja. Jokainen Pisa-tulosjulkistus on toiminut katalyytin tavoin käynnistäen koulutuskeskusteluja osallistujamaissa. Se, millaisiksi politiikan ratkaisut kansallisvaltioissa muotoutuvat, ovat viime kädessä riippuvaisia kuitenkin paikallisista poliittisista kädenväännöistä – niistä moninaisista Pisa-selonteoista, jotka koetaan kansallisesti vakuuttavina ja jotka saavat suuren yleisön kannatuksen. Aika näyttää, minkälaiseksi Pisa-julkisuus Suomessa muotoutuu. Keskustelu Pisa:sta ja siitä tehtävistä johtopäätöksistä käy vähintäänkin kuumana.

Kirjallisuus

Alasuutari, P., and A. Qadir eds. 2013. National Policy-Making: Domestication of Global Trends. London: Routledge.

Dobbins, M., and K. Martens. 2012. Towards an education approach Á la finlandaise? French education policy after PISA. Journal of Education Policy 27: 23-43.

Dohn, N.B. 2007. Knowledge and Skills for PISA: assessing the assessment. Journal of Philosophy of Education 41: 1-16.

Gruber, K.-H. 2006. The German 'PISA-Shock': some aspects of the extraordinary impact of the OECD's PISA Study on the German education system. In Oxford Studies in Comparative Education, 195-208. Oxford: Symposium Books.

Huusko, M. 2013. Ahneudelle saatiin keskustalaiset kasvot – tapaus Merja Ailus. In Uusi Suomi.

Meyer, H.-D., and A. Benavot eds. 2013. PISA, Power, and Policy: the emergence of global educational governance. Oxford: Symposium Books.

Rautalin, M. 2013a. Domestication of international comparisons: The role of the OECD Programme for International Student Assessment (PISA) in Finnish education policy. Academic dissertation. Tampere: School of Social Sciences and Humanities. University of Tampere.

Rautalin, M. 2013b. The role of PISA publicity in forming national education policy: The case of Finnish curriculum reform. In National Policy-making: Domestication of Global Trends, 95-110. London: Routledge.

Simmons, B.A., F. Dobbin, and G. Garrett. 2008. Introduction: the diffusion of liberalization. In The Global Diffusion of Markets and Democracy, 1-63. Cambridge: Cambridge University Press.