Traditionpoikasen ilmentymästä hallintotieteissä ja Tampereen tulevaisuuden mallista

Briitta Koskiaho
Kirjoittaja on sosiaalipolitiikan professori emerita
Kuva: Leo-setä - Tampere City Hall (Creative Commons)

"Miltä Tampere 2.0 näyttää?"

Alustus! Tampereen yliopiston hallintotieteiden piirissä näyttää syntyneen traditionpoikanen väittelykulttuuriin: jo toinen väitös analysoi väittelijän omaa elämää ja toimintaa. Tällä kertaa ei kuitenkaan kohteena ole väittelijän oma elämä kokonaisuudessaan vaan hänen työnsä Tampereen kaupungin hallinnossa.

Kari Hakari on näyttävästi toiminut ns. Tampereen hallintomallin luojana ja edistäjänä. Tässä tehtävässä hän on edelleen. Siinä sivussa on syntynyt Tampereen mallista artikkeliväitöskirja ”Uusi julkinen hallinta –kuntien hallinnonuudistusten kolmas aalto? Tutkimus Tampereen toimintamallista”.

En nyt puutu väitöskirjaan kokonaisuudessaan tässä yhteydessä. Olen kiinnostunut siitä, mihin suuntaan ja minkälaisiin esikuviin perustuen Hakari on johtavana virkamiehenä viemässä Tampereen kaupunkia tulevaisuudessa. Hän näet esittää tutkimuksensa lopuksi mallin tästä tulevaisuudesta eli Tampereen toimintamallin 2.0:

Tampereen malli (Hakari 2013)

Sitä ennen hän on väitöskirjassaan tehnyt tiettäväksi, miten Tampereella on seurattu 2000-luvun alusta alkaen brittitutkijoiden alun perin jalostamaa ideaa uudesta julkisjohtamisesta (Osborne & Mc Laughlin 2002).

Innoituksena oli kysymys, kuinka kilpailuetu pitää saada julkisen hallinnon sisälle johtavaksi ideaksi. Näin saadaan vauhtia jähmeään hallintoon. Tämä tapahtui Britanniassa 1980-luvulla thatcherismin aikaan ajatuspajoissa kehitettyjen ideoiden perusteella. Ideat otettiin käyttöön konservatiivien vallassa ollessa. 2000-luvun taittuessa Britanniassa ja muissa englanninkielisissä maissa, jotka olivat alkaneet seurata hallinnon markkinoistamisideaa, nousi kuitenkin jo kovaa kritiikkiä myös hallintotieteilijöiden piirissä siitä, että juuri hallinnon sisäinen yritysmalli sisältää suuria ongelmia. Tampereella tähän kyytiin hypättiin samoihin aikoihin ilman kritiikin häivää.

1990-luvun lopulla hallintotieteilijät Britanniassa olivatkin jo rakentamassa seuraavaa ideaa uudesta hallinnasta, jossa uuden julkisjohtamisen mukanaan tuomat hallinnan ongelmat olisi voitettu.

Nyt alettiin puhua hallinnon sisäisen uudistamisen sijasta eri organisaatioiden välisestä yhteistyöstä, tarpeisiin perustuvasta palvelujärjestelmästä, aktiivisten kansalaisten mukaan ottamisesta hallinnolliseen päätöksentekoon nimenomaan palvelujen osalta ja hallintovirkamiesten sekä poliitikkojen muuttuvasta asemasta moninaisten toimijoiden yhteistoimintasuhteissa. Hakarin käsitys on, että Tampereen kaupungin hallinnossa on seurattu juuri tätä mallia, jota kehitettiin Britanniassa Labourin hallituskaudella.

Vuonna 2010 Britanniassa tapahtui taas vallanvaihto, jolloin konservatiivit ja liberaalidemokraatit saivat hallitusvastuun. Uusi hallinta –oppi sai kyytiä, sen parhaat puolet jäivät edelleen olemaan mutta paino asetettiin entistä vahvemmin kansalaisiin ja muihin toimijoihin julkisen hallinnon ulkopuolella.

Suuren Yhteiskunnan (Big Society) mallissa valta palautetaan takaisin kansalle, julisti uusi pääministeri. Niinpä hän onkin hajauttanut kokonaan palvelutoiminnan ja sen päätöksenteon ja mikä tärkeintä hän pyrkii minimivaltioon. Kymmenet tuhannet virkamiehet ovat saaneet jo lähteä hallinnosta. Palveluista päättäminen on paikallisyhteisöjen käsissä siellä, missä palvelut koskevat paikallisväestöä ja paikallista ympäristöä.

Vastapainoksi oppositio on kehittänyt Hyvän Yhteiskunnan (Good Society) mallin, jossa kokonaisvalta pysyy virkamies-poliitikko –kokonaisuuden käsissä. Hakari mainitsee väitöskirjassaan Suuren Yhteiskunnan, mutta ei käsittele sitä sen kummemmin, kuten hän ei yleensäkään analysoi sitä, mistä maaperästä ja minkälaisesta yhteiskunnasta Tampereen mallin eri kehitysvaiheiden takana olevien lähinnä brittihallintotieteilijöiden ideat kumpuavat.

Palatkaamme Tampereen malli 2.0:aan eli siihen tulevaisuuteen, mihin Hakarin mukaan Tampereella tähdätään, jos hän on sitä ideoimassa. Tampereella on siis tukeuduttu uuteen julkisjohtamiseen ja sen jälkeen uuden hallinnan malliin. Nyt ollaan rakentamassa tulevaisuutta. Siinä on helposti nähtävissä kaksi taustaideaa, toinen on brittikonservatiivien nykyinen Suuri Yhteiskunta –idea ja toinen nykyisen oppositiopuolueen, Labourin vastaidea Hyvästä Yhteiskunnasta. Hakari ei kuitenkaan mainitse mitään mallinsa taustoista.

Hakarin malli sisältää kuusi eri kohtaa:

Paikallisuus: Merkittävä osa hyvinvointipalveluista tuotetaan lähellä asukkaita esimerkiksi kaupunginosittain. Asukkaitten tarpeet ja paikalliset olosuhteet ovat lähtökohtana. Osassa palveluita päätösvalta on asukkailla. – Tämä on Suuren Yhteiskunnan perusideoita.

Uudet demokratian muodot: Lähidemokratiaa vahvistetaan. Tarvitaan uudenlaisia paikallisen suoran osallistumisen malleja. Voidaan siirtyä kansanvaaleilla valittuun pormestariin. - Tässä on varovaista siirtymistä Suuren Yhteiskunnan ideaan siitä, että valta on kansalaisten käsissä.

Vielä rohkeampi teko olisi ollut esittää brittien tapaan osallistavan demokratian käyttöönottoa, jossa valta todella siirtyy. Kansan valitsema pormestari on käytössä Britanniassa mutta ei kaikkialla. Se kuuluu Suuren Yhteiskunnan tavoitteistoon. Paikallishallintorakenne on erilainen Britanniassa kuin Suomessa.

Yhteistuotanto: Yhteisöt, asukkaat ja käyttäjät osallistuvat palvelujen suunnitteluun yhteistyössä ammattilaisten kanssa. Yhteisöt voivat tuottaa palvelunsa myös itse. Käytetään hyväksi käyttäjälähtöisiä innovaatioita. – Kansalaisten, yhteisöjen jäsenten, oma palvelutuotanto, jossa kansalaiset hoitavat julkisia palveluita, on Suuren Yhteiskunnan perusideoita. Suunnittelu yhdessä ammattilaisten kanssa kuulostaa holhoavalta. Britit puhuvat siitä, kuinka kansalaiset koulutetaan ensin palvelujen hallinnointiin ja kilpailuttamiseen.

Uudet palvelutuotannon muodot: Palvelujen käyttäjän kasvavat mahdollisuudet valintojen tekemiseen lisäävät kilpailua palvelutuottajien välillä. Kehitetään palveluita yhteistyössä eri toimijoiden, alueellisten yhteisöjen ja palvelujen käyttäjien kanssa. Kumppanuuksilla saadaan aikaan palveluinnovaatioita ja uusia palvelutuottajamuotojakuten yhteiskunnallisia yrityksiä, osuuskuntia sekä julkisen ja yksityisen yhteisyrityksiä. – Tämä on myös Suuren Yhteiskunnan perusideoita.

Tarpeisiin perustuva suunnittelujärjestelmä: Suunnittelujärjestelmä uudistetaan tarveperustaiseksi, palvelut voivat vaihdella alueittain, resurssien jako tehdään tarpeiden eikä tuotantorakenteiden pohjalta. Tietojärjestelmä uudistetaan palvelemaan alueittaista tietoa tarvitsevia.

Palvelutarpeen arviointiin sisältyy myös paikallinen osallistuminen. – Tässä Hakari on siirtynyt toisaalta takaisin vanhaan hallintojärjestelmään, missä rakennetaan suunnittelujärjestelmiä ja kontrollivälineitä, toisaalta uuteen hallintaideaan ja Labour-puolueen vastaehdotukseen Hyvästä Yhteiskunnasta, missä korostetaan toisaalta tarvelähtöistä ja osallistuvaa asennetta ja toisaalta halutaan hallinnon pitävän kokonaisuutta järjestyksessä.

Tästä on lyhyt matka siihen, että puheet osallistumisen laajentamisesta jäävät hallinnon korostamisen jalkoihin. Suhde on hyvin herkkä. Suuressa Yhteiskunnassa vallan kahvasta ei enää pidetäkään tiukasti kiinni poliittis-hallinnollisessa järjestelmässä, jotta kansan todellinen valta lähiasioissa korostuisi.

Tulosperusteinen hankinta: Palvelujen hankinnassa hankinnan kohde määrittyy tavoiteltavien tulosten kautta. Tuottajille jää vapaus määritellä palvelut ja toimenpiteet, joilla tuloksiin päästään. Tavoitteisiin pääsemistä mitataan. Hankintaan sisältyy kannustimia ja sanktioita, joilla varmistetaan tuloksiin pääseminen. – Tässä siirrytään Suuri Yhteiskunta –tapaisesta puheesta takaisin hallinnolliseen kontrollipuheeseen. Kun Suuressa Yhteiskunnassa tönäistään palveluja liikkeelle, siten että muut toimijat ottavat niistä vastuun, niin tässä kontrolloidaan. Kuka asettaa tulostavoitteet, ne asukkaat, joille palveluja tarjotaan, vai kaupungin hallinnolliset ja poliittiset toimijat?

Suuressa Yhteiskunnassa hankinnan voivat suorittaa, kuten edelläkin, asukkaat. Kuka tässä on subjekti? Hakari on siirtynyt tässä kohdin enemmän taas uuden julkisjohtamisen periaatteiden suuntaan.

Väitöskirjassa eikä tulevaisuuden mallissa 2.0 puhuta rahasta. Kuka siis rahoittaa mallin 2.0 toiminnan? Kun rahoituksen siirtymisestä ei keskustella, lukija olettaa, että rahoitusperusta säilyy samoissa käsissä kuin aiemminkin eli julkisella sektorilla. Elämme kuitenkin juuri nyt murrosaikaa siinä mielessä, että Suuren Yhteiskunnan oletus siitä, että entistä suurempi osa muiden kuin julkisen sektorin tuottamista palveluista siirtyy myös muualla kustannettavaksi, on varteen otettava kysymys myös Suomessa. Ainakin sitä pitäisi tällaisten tulevaisuuden mallien yhteydessä tarkastella.

Britanniassa myös Labour-puolueen omalla valtakaudella 1997-2010 tultiin jo siihen johtopäätökseen, että kansalaisten on varauduttava itse maksamaan entistä suuremman osan omista palveluistaan tai keksimään muita järjestelyjä muualta saatujen palvelujen tilalle.

Tampereen malli 2.0 on siis sisällöllisiltä osiltaan täysin samankaltainen kuin brittien Suuri Yhteiskunta –ohjelman palveluideaosuus. Suhdetta poliittisen ja hallinnollisen koneiston aseman varsin perusteelliseen muuttumiseen ja vallan vähenemiseen sivutaan, mutta sitä ei oteta malliin mukaan. Lähdetään vanhalta pohjalta. Samoin rahoituksen perusteiden muuttumista julkisissa palveluissa ei käsitellä, siinäkin lähdetään ikään kuin olemassa olevasta järjestelystä.

Hakari ei juuri paneudu eri hallintoideoiden toteuttamisen riskeihin. Brittihallintotieteilijöiden viimeaikaisessa tuotannossa korostuvat eri tasojen innovaatioiden merkitys mutta myös uuden hallinnan ideoiden soveltamisen riskien analysointi. Sitä odottaisi myös suomalaisilta mallikehittelijöiltä. Digitaalisen maailman hyväksikäyttö palveluissa on innovaatio, joka saattaa muuttaa koko nykyisen järjestelmän peruspiirteet täysin toisenlaisiksi.

Lisäksi on otettava huomioon, että brittiyhteiskunta on perin toisenlainen kuin Suomen Tampere, vaikka tätä kaupunkia Suomen Manchesteriksi menneisyytensä vuoksi kutsuttaisiinkin. Yksi esimerkki: pienipalkkaisten osuus kaikista palkansaajista 2010 oli Suomessa 6% ja Britanniassa 22% Eurostatin tilastojen mukaan. Jo tämä eroavuus antaa hyvin erilaiset lähtökohdat palvelujen suunnittelulle näissä kahdessa maassa.

Myös hallintotieteilijöiden ideat nousevat käytännöstä. Brittitutkijat peilaavat ideoitaan omaan maahansa. He ovat kuitenkin siinä asemassa, että kautta englanninkielisen maailman juuri heidän ideansa leviävät välittömästi muihin maihin ja vähän myöhemmin näyttävät saavuttavan myös Suomen hallinnonuudistukset.

Summa summarum: Jos Hakari saa päättää, niin Tampereen tulevaisuus on sekoitus niin brittien konservatiivien ja liberaalidemokraattien kuin labour-puolueen nykyideoiden yhteensovittamista. Sisältö on konservatiivien ja hallinnolliset puitteet labourin eli sosiaalidemokraattien. Miten nämä soveltuvat yhteen, on se suuri kysymys, kun toisen idean taustalla on pieni valtio/kunta ja suuri muu yhteiskunta sekä toisen taustana aika suuri valtio/kunta ja aika suuri muu yhteiskunta?

Kirjallisuus:

Bao, Guoxian ym. (2013) Beyond New Public Governance. A Value-Based Global Framework for Performance Management, Governance, and Leadership. Administration & Society May 2013 vol. 45 no. 4, 443-467.

Brown, Louise ja Osborne Stephen P. (2013) Risk and Innovation. Towards a framework for risk governance in public services. Public Management Review .Volume 15, Issue 2, 2013,186-208.

Coats, David ja Passmore, Eleanor (2008) Public Value: The Next Steps in Public Service Reform The Work Foundation. London.

Dunleavy, Patrick ym. (2005) New Public Management is Dead – Long live Digital-Era Governance. Journal of Public Administration Research and Theory (16) September 8, 2005, 467-494.

Hakari, Kari (2013) Uusi julkinen hallinta – kuntien hallinnonuudistusten kolmas aalto? Tutkimus Tampereen toimintamallista. Acta Universitatis Tamperensis 1871. Tampere.

Koskiaho, Briitta (2008) Hyvinvointipalvelujen tavaratalossa. Palvelutalous ja sosiaalipolitiikka Englannissa, Ruotsissa ja Suomessa. Vastapaino. Tampere.

Koskiaho, Briitta (2013) Kumppanuuden sosiaalipolitiikkaa etsimässä. Käsikirjoitus.

Mauri, Aurelio G. ja Muccio, Simonetta (2012) The Public Management Reform: from Theory to Practice. The Role of Cultural Factors. International Journal of Advances in Management Science Vol. 1 Iss. 3, November 2012.

Osborne, Stephen P. ja Mc Laughlin Kate (2002) The New Public Management in context, teoksessa New Public Management, toim. Mc Laughlin, Kate ym. Routledege. London.

Osborne, Stephen (2007). Public Services. The Innovative Capacity of Voluntary and Community Organizations: Full Research Report. ESRC End of Award Report, RES-153-25-0051-A. Swindon: ESRC. (luettu 3.8.2013)

Osborne, Stephen P. (2013) A services-influential approach to public device innovation? Osborne, Stephen P. ja Brown, Louise (eds.) (2013)Handbook of Innovation in Public Services. Edward Elgar. London.