Hallinto kaipaa osallistumista - osallistuminen kaipaa tilaa improvisoinnille

Helena Leino
Kirjoittaja toimii ympäristöpolitiikan yliassistenttina Tampereen yliopistossa

"Esimerkiksi Tampereen keskustaan suunniteltavan keskusareenahankkeen yhteydessä on osallistumisen väylänä käytetty facebookia. Tykkäämällä hankkeesta saat nimesi näkyville valmistuvan hallin seinään."

Alustus! Kansalaisten suora vaikuttaminen on saanut jalansijaa lähes kaikilla yhteiskuntapolitiikan alueilla. Oli valmisteilla sitten pääkaupunkiseudun metropoliselvitys, kansallinen luonnon monimuotoisuuden strategia tai nuorisotyön verkkopalveluiden kehittäminen, kansalaisten osallistaminen on hankkeessa näkyvästi mukana.

Monet 2000-luvun lakiuudistukset ovat vahvistaneet ja vaatineet kansalaisten vaikutusmahdollisuuksien lisäämistä. Hallintolaki ja laki viranomaisen toiminnan julkisuudesta edellyttävät yleisesti asianomaisten mahdollisuuksia saada tietoa itseään koskevista asioista ja mahdollisuuksista vaikuttaa niihin. Laajaa osallistumista ja vuorovaikutteisuutta on vahvistettu myös ympäristönhoidossa, maankäyttö- ja rakennuslaissa ja ympäristövaikutusten arviointi- ja lupamenettelyissä.

Yhteiskunnassamme näyttääkin vallitsevan yksimielisyys siitä, että kansalaismielipiteitä tulee kerätä eri tavoin, hankkeesta riippumatta. Suoran osallistumisen pontimena on huoli kansalaisten hyytymisestä edustuksellisen demokratian hitauteen ja jäykkyyteen. Mark Warren on (2009) kirjoittanut hallintavetoisesta demokratisoitumisesta. Se näkyy alati lisääntyvinä työryhminä, verkostoina ja hankkeina, joissa kansalaisia kositaan mukaan, esimerkiksi erilaisilla internet-pohjaisilla keskustelualustoilla, kuten otakantaa.fi ja muilla vastaavilla sivustoilla.

Suomalaiset, järjestöjen sekä viranomaisvetoisten työryhmien luvattu kansa, paiskii siis suunnattoman määrän palkallisia ja vapaaehtoisia työtunteja kansalaisosallistumisen edistämisen parissa. Mutta mitä näillä kaikilla kerätyillä kansalaismielipiteillä tehdään? Mihin ne vaikuttavat – vai vaikuttavatko ne mihinkään?

Yksi hallintavetoisen demokratian ongelma voi piillä siinä, että osallistumisen haluttaan tapahtuvan hallitusti, osallistamisena? Pyydetään ihmisiä osallistumaan, mutta määritellään agenda, aikaraja ja osallistumisen muodot ennalta, vedetään yhteen ja toimitetaan osallistumisesta yhteenvetoraportti. Voi myös olla, että vaikuttamisverkostot ja -kanavat käsittelevät huolenaiheita niin yleisellä tasolla, ettei normaalikansalainen löydä siihen tarttumapintaa.

Verkostoyhteiskunnan osallistumisryhmät ovatkin -- hyvistä tavoitteistaan huolimatta -- muuttaneet politiikan tekemisen paikkoja sotkuisiksi, institutionaalisesti epäselviksi ja osin epädemokraattisiksi yhteisöiksi (esim. Hajer 2009). Osallistuvan demokratian varsinainen kipupiste näyttäisi kuitenkin piilevän hallintavetoisen demokratian ulkopuolella.

Aina löytyy yhteiskunnallisesti valveutuneita kansalaisia, jotka haluavat vaikuttaa omalta kannaltaan kiperään tilanteeseen. Kyseessä voi olla oman asuinalueen suunnittelu, paikallinen löyhkäävä leväjärvi -- tai vaikkapa kainuulainen kaivoshanke. Tämänkaltainen osallistuminen aiheuttaa usein hallinnolle ongelmia. Nämä kansalaiset eivät noudata osallistamisen sääntöjä, vaan osallistuvat improvisoidusti, omaa ja lähipiirinsä asiantuntemusta hyödyntäen (Leino & Peltomaa 2009). Usein hallinnon tarjoamat osallistumisväylät on jo tehottomiksi todettu, jonka jälkeen on koittanut improvisoidun osallistumisen hetki. Tämä tarkoittaa normien ja sääntöjen unohtamista, tilanteen sanelemaa ja inspiroimaa toimintataktiikkaa, esimerkiksi median eri muotojen käyttämistä (Leino 2006, 92-93).

Hallinnon kannalta tämänkaltainen kansalaisosallistuminen on hankalaa ja ikävää. Siinä kansalaiset heidän näkemyksensä karkaavat hallinnon otteesta ja kansalaisvaikuttaminen ja julkilausutut mielipiteet ilmaistaan viranomaisten kontrollin ulkopuolella (Leino 2011). Esimerkiksi maankäytön suunnittelua seuratessa törmää tasaisin väliajoin viranomaisiin, jotka eivät kaipaa osallistujiksi ”kaikkea vastustavia NIMBY-joukkoja”, vaan niitä ”tavallisia kansalaisia,” jotka ovat mukavia ja mieluiten samanmielisiä hankkeita eteenpäin ajavien tahojen kanssa.

Tällaisia tavallisia kansalaisia hallinto usein haluaa kuuntelee mielellään. Heidän mielipiteensä on helppo sisällyttää osaksi suunnitteluprosessia. Myös osallistamisen tekniikoita on joskus helppo virittää tähän suuntaan. Esimerkiksi Tampereen keskustaan suunniteltavan keskusareenahankkeen yhteydessä on osallistumisen väylänä käytetty facebookia. Tykkäämällä hankkeesta saat nimesi näkyville valmistuvan hallin seinään. Entä ne ihmiset jotka suhtautuvat kriittisesti hankesuunnitelmaa kohtaan? Onko jossain en tykkää -nappula, ja mihin listaan nimensä saisi jos sitä klikkaisi?

Kansalaisosallistuminen on aina arvokas lähtökohta asioiden selventämisessä, ongelmanratkaisussa ja tulevaisuuden suunnittelussa. Virallisesti tätä tukee yhteiskunnassa vahva yksimielisyys. Samalla kuitenkin helposti unohtuu se seikka, että “yhteiskunnalliset asiat” syntyvät erimielisyyksistä. Reilu eripuran pitäisi olla näkyvämpää minkä tahansa ongelman ratkaisussa. Sen tiellä on ainakin kaksi estettä.

Eripuran esiin perkaaminen vie aikaa, ja usein osallistavissa hankkeissa ei mielipiteen ilmaisuun anneta tarpeeksi aikaa, saati rohkaista ristiriitaisten näkökulmien purkamiseen. Asetetut aikataulut painavat liiaksi. Erimielisyyden esiin nostaminen edellyttää myös tilaa improvisoinnille. Kaikille kansalaisille ja kaikille mielipiteille viranomaisvetoisissa hallintoinstituutiossa etukäteen suunnitellut tilanteet ja tyylit eivät riitä.

Mitä mahtaisi tapahtua kansalaisten osallistumiselle, jos edes marginaalinen siivu nykyisten osallistamishankkeiden vaatimista resursseista osattaisiin osoittaa tukemaan villiä ja spontaania asuinalue- tai nuorisotoimintaa? Osaisivatko kansalaiset osaisivat osallistua ihan itse, ratkaista osan paikallisista ongelmistaan itseorganisoitumalla (vrt. Leino 2012)? Keksisivätköhän he uusia ratkaisuja yhteisiin ongelmiin? Kuten siihen, elävöityykö demokratia hallinnon toteuttamien internet-sivujen sovelluksilla -- vai joillain ihan muilla keinoilla.

Lähteet:

Hajer, Maarten (2009) Authoritative Governance. Policy-making in the Age of Mediatization. Oxford University Press, Oxford.

Leino, Helena (2006) Kansalaisosallistuminen ja kaupunkisuunnittelun dynamiikka. Tutkimus Tampereen Vuoreksesta. Akateeminen väitöskirja. Tampereen yliopisto, Tampere.

Leino Helena (2011) Kirkkojärvi katoaa luokituksistaan: asiantuntijatiedon haavoittuvuus. Teoksessa: Marja Alastalo & Maria Åkerman (toim.) Tieto hallinnassa: Tietokäytännöt suomalaisessa yhteiskunnassa. Tampere: Vastapaino, 221–239.

Leino, Helena (2012) Boundary Interaction in Emerging Scenes: Two Participatory Planning Cases from Finland. Planning Theory and Practice 13 (3), 383–396.

Leino Helena & Peltomaa Juha (2009) Kirkkojärven kirkastuminen - kansalaisten kokemuksellisen tiedon tuottamat haasteet lähiluonnon hallinnassa. Janus 17 (3), 219–230.

Warren, Mark (2009) Governance-driven democratization? Critical Policy Studies 3:1, 3–13.