Suuruudella ekonomiaa - mutta millaista?

Jarmo Vakkuri
Kirjoittaja on kunnallistalouden professori Tampereen yliopistossa
Kuva:
Skyscrapers (Sakeeb Sabakka) / CC BY 2.0

"Kun on kysymys verorahoitteisista palveluista ja organisaatioista, monesti ”optimaalisuus” on suuremman synonyymi. Tälle ajatukselle ei ole olemassa vahvaa ja yhtenäistä tutkimuksellista perustetta."

Alustus! Veronmaksajien rahoittamat julkisen hallinnon järjestelmät ovat muutoksen kourissa. Kyse on niin varsinaisesta muutoksesta kuin muutospuheesta. Näyttää olevan kovin vaikeaa kyseenalaistaa sosiaali- ja terveyspalvelujen ”tuottavuuden parantamista”, yliopistojen ”laadun kehittämistä” tai vaikkapa julkisen talouden ”kestävyysvajeen hallintaa”. Tosiasiallisesti muutokset ovat varmaankin paljon hitaampia ja monisyisempiä kuin muutosretoriikka antaa ymmärtää, mutta on toisaalta vaikea palauttaa kaikkea muutosta vain puheeksi.

On kiinnostavaa pyrkiä ymmärtämään niitä intentioita, joiden varassa päätöksentekijät uudistavat julkista hallintoa. Päätöksenteko edellyttää tulkintaviitekehyksiä, joiden avulla päätöksentekijä jäsentää mikä on kulloinenkin ongelma, mikä on ongelman ratkaisu ja miten voidaan arvioida luodun ratkaisun onnistuneisuutta. Tulkintaviitekehykset eivät ole useinkaan erityisen tieteellisiä. Myös tulkintaviitekehysten toimivuus voi olla kyseenalainen. Usein on vaikea määrittää jo se, mikä on itse asiassa ongelma; eihän esimerkiksi julkisen talouden kestävyysvajeen ongelmassa ole kyse muusta kuin ”vain” verotulojen lisäämisestä ja/tai julkisten menojen vähentämisestä pitkällä aikavälillä. Samalla näin tietysti avautuu varsin moniselitteinen ongelmavyyhti, jota ei koskaan voida palauttaa vain julkisiin ”menoihin” ja ”tuloihin”.

Toisaalta ongelmien ratkaisujen onnistuneisuuden arviointi sisältää paljon epävarmuustekijöitä, jotka eivät johdu pelkästään ongelmien ja ongelmien ratkaisujen määrittelystä, vaan myös siitä, että nähtävissä olevan kehityksen yhdistäminen aiemmin tehtyihin valintoihin on äärimmäisen monimutkaista. Moni arviointi on tässä mielessä jälkikäteistä rationalisointia.

Joka tapauksessa tulkintaviitekehykset vaikuttavat siihen, miten päätöksiä todellisuudessa tehdään. Päätöksenteko edellyttää mallia todellisuudesta. (vrt. Vakkuri 2010.)

Eräs tällainen tulkintaviitekehys on ajatus suuruuden ekonomiasta, siitä että organisaatioiden maailma – jos se haluaa toimia tehokkaasti – edellyttää suurempia yksiköitä ja suurempia kokonaisuuksia. Nykymuotoisessa julkisen hallinnon kehittämisessä suuruuden ekonomiaa käytetään ratkaisuna mitä moninaisimpiin ongelmiin. Avataan seuraavassa muutamaa keskustelun näkökulmaa.

Optimaalisen koon kaipuu

Syvään juurtunut ajattelutapa, jota myös ajankohtainen poliittinen keskustelu vahvistaa, on ajatus siitä että julkisen hallinnon organisaatioille olisi laskettavissa universaali optimaalinen koko. Esimerkiksi kuntakentässä tämä tarkoittaisi sitä, että voitaisiin määrittää väestömäärään pohjautuva kunnan optimikoko. Kun on kysymys verorahoitteisista palveluista ja organisaatioista, monesti ”optimaalisuus” on suuremman synonyymi.

Tälle ajatukselle ei ole olemassa vahvaa ja yhtenäistä tutkimuksellista perustetta. Sen sijaan tiedetään, että kuntien joukossa keskisuuret kunnat toimivat monella osa-alueella suhteellisen tehokkaasti. Ei kannata olla aivan pieni, mutta isosta väestömäärästä ei palvelujen tuottamisen kannalta ole välttämättä erityistä etua. Ensisijaisesti etu koskee toiminnan rahoitusriskien jakamista.

Minkä suuruus?

Suuruuden ekonomian yksisuuntainen tulkintatapa ei kykene tavoittamaan organisaatioiden koon monipuolista luonnetta. Väestömäärä kunnan koon mittarina on luonnollisesti vain yksi indikaattori. Itse asiassa tiedetään varsin hyvin se, että palvelujen järjestämisen ja tuottamisen tehokkuuden kannalta väestömäärää oleellisempi mittari on kuntien palvelutuotantoyksiköiden koko. Suuressa kaupungissa voi olla pieniä palvelutuotantoyksiköitä (esimerkiksi kouluja, terveysasemia), kun taas pienessä kaupungissa voi olla vastaavasti hyvinkin keskitetty palvelutuotannon malli.

Kunta voi olla pinta-alaltaan suuri tai pieni. Suuruuden ekonomia on siis myös maantiedettä, koska väestötiheyden eroavaisuudet aiheuttavat erilaisia ongelmia isoilla kaupunkiseuduilla ja maaseutujen syrjäisillä alueilla. Kuntakoon väestömäärään pohjautuva kasvattaminen ei aiheuta välttämättä etuja pitkien välimatkojen kunnissa. Se lähinnä lisää asukkaiden ja palvelujen käyttäjien kustannuksia ja palvelujen saavutettavuuden ongelmia. Vastaavasti isommilla kaupunkiseuduilla suuruuden ekonomia voi synnyttää uudenlaisia vaikutusalueiden kehiä ja repaleisia rakenteita, jotka palvelevat joskus enemmänkin yksittäisen kehyskunnan intressejä kuin koko kaupunkiseutua. Keskuskaupunkien ja kehyskuntien intressien tasapainottelu on parhaillaan käynnissä niin pääkaupunkiseudulla kuin oikeastaan kaikilla (suomalaisittain) suurilla kaupunkiseuduilla. (Mäntysalo ym. 2012.)

Jos asiaa tarkastellaan julkisia palveluja tuottavien yksiköiden näkökulmasta, kunnassa on tosiasiallisesti useita optimaalisia kokoja samanaikaisesti. Nämä riippuvat siitä, millaisesta palvelutuotannosta on kysymys. Pääomaintensiivisissä palveluissa yksikkökoon kasvattaminen voi hyödyttää, kun taas monissa organisaatioiden ja ihmisten läheiseen vuorovaikutukseen liittyvissä palveluissa pieni koko voi olla eduksi. Ajatellaan vaikkapa yliopistojen pyrkimystä keskittää opetus- ja tutkimushallinnon tukipalvelut isoihin kokonaisuuksiin. Tämä mahdollistaa osaamisen erikoistumista ja skaalaetuja, mutta voi hankaloittaa tukipalvelujen ”paikallisuutta”. Kuka sitten loppujen lopuksi vastaakaan siitä, toimiiko tulostin? Prosessilla kun on monenlaisia omistajia. Suuruus on kaiketi aina käyttötarkoitukseen sopivaa suuruutta.

Suuruuden historiattomuudesta

Suuruuden ekonomiasta on oletettavasti eniten hyötyä pienelle organisaatiolle. Helsingin kaupungin koon suurentamisen vaikutukset palvelujen tuottamisen tehokkuuteen ovat erilaisia kuin vaikkapa Auran kunnassa. Tässä kysymyksessä, kuten kaikessa tuottavuuden muutokseen pyrkivässä toiminnassa, on oleellista ymmärtää instituutioiden historialliset lähtökohdat ja muutoksen vaikuttimet. Universaalit opit ovat usein kovin sokeita niiden institutionaalisten sovelluskohteiden kannalta.

Myös mediassa käytävä keskustelu on altis historiattomuuden ongelmalle. Kuntien suuruuden ekonomia näyttäytyy usein helppona ratkaisuna päästä eroon ”hevosaikakauden” rakenteista, mutta on vaikea nähdä keskustelua, jossa pyrittäisiin ymmärtämään, mikä on paikallisen yhteisön ja talouden dynamiikka ja mitä muutoksia suuruuden ekonomia tässä aiheuttaa. Keskustelua käydään symbolisesti yksinkertaisista asioista, esimerkiksi kuntien määrän vähentämisestä. Tämän vuoksi ymmärrys on vain rajallisesti kumuloituvaa.

Toisaalta on aina muistettava, että kaupunkiseutujen kehittymisessä kyse ei ole pelkästään palvelujen taloudesta. Kyse on myös kaupunkiseutujen taloudellisen menestyksen kilpajuoksusta, erilaisten kasautumisetujen etsinnästä. Tässä merkityksessä kuntien koon kasvattamiseen voi liittyä myös monenlaisia institutionaalisen legitimiteetin kysymyksiä, joita ei usein tule edes ajatelleeksi. Yritysten sijoittumisen ja kaupunkiseudun menestymisen näkökulmasta väestömäärän kasvattaminen voidaan nähdä pyrkimyksenä lisätä toiminnan uskottavuutta. Tässä logiikassa kun suuremmat kaupungit ovat yleensä vahvoilla.

Lähteet:

Vakkuri, J. (2010). Struggling with Ambiguity – Public Managers as Users of NPM-Oriented Management Instruments, Public Administration, 88(4), 999-1024.

Mäntysalo, R., Kallio, O., Niemi, P., Vakkuri, J. & Tammi, J. (2012). Suuruuden ekonomiaa ja repaleisia kuntarakenteita – yhdyskunta- ja kustannusrakenteiden kytkentöjä Paras-kaupunkiseuduilla, Kunnallistieteellinen aikakauskirja 40(4), 327-345.