Alustus! Pakottaako eurokriisi meidät kuntaliitoksiin - vai toisinpäin?

Hannu Laurila
Kirjoittaja on taloustieteen tutkija Tampereen yliopistossa
Kuva: Creative Commons

Kysymys eurokriisin aiheuttamasta pakosta kuntaliitoksiin on nostettu esiin yhtenä syksyn kunnallisvaalien pääteemana. Kysymykseen liittyy vahva retorinen lataus. Kuntauudistuksen puolustajien mukaan viimeistään eurokriisi osoittaa, että julkistalous on meilläkin umpikujassa, että julkista palvelutuotantoa on siksi karsittava ja tehostettava, ja että se käy parhaiten vahvoihin talousalueisiin perustuvissa suurkunnissa, joiden kesken ei tarvita merkittäviä tulonsiirtoja. Näin valtion näkökulmasta.

Kuntien näkökulmasta uudistus näyttäytyy valtionapujen romahtamisena, liitoskuntien keskinäisenä nollasummapelinä, yksityistämispakkona ja paikallisen itsemääräämisoikeuden kaventumisena. Laajakatseisimmat näkevät kehityksen yhteisöllisyyskäsityksen muutoksena, jossa sen kenttää yhtäältä sikistetään suurkuntien sisäiseksi tasauspiiriksi ja toisaalta laajennetaan yleiseurooppalaiseksi vastuullisuudeksi.

Retorisen miekkailun sijasta hedelmällisempää on kääntää asetelma toisin päin: pakottavatko kuntaliitokset meidät eurokriisiin? Vastaus tähän kysymykseen saadaan tarkastelemalla eurokriisin syitä ja vertaamalla suurkuntamallin ja euroalueen toimintaperiaatteita toisiinsa. Vaikka analogia ei olekaan täydellinen, se antaa varsin tarkan pohjan johtopäätösten tekemiselle.

Eurokriisi

Euroopan yhteisvaluutta-alueen maat toimivat yhteismarkkinoilla, joilla tavaroiden, palvelujen ja tuotannontekijöiden liikkuminen on vapaata. Perusperiaate on, että jäsenmaat ovat pitkällä aikavälillä ulkoisessa ja sisäisessä tasapainossa, jolloin maidenvälisiä tulonsiirtoja ei tarvita.

Ulkoisella tasapainolla tarkoitetaan taloudellisia vaihtosuhteita muiden maiden kanssa. Sisäinen tasapaino koostuu yksityisen sektorin säästämisen ja investointien tasapainosta sekä julkisen sektorin budjettitasapainosta.

Lyhyellä tähtäyksellä periaate tarkoittaa, että esimerkiksi ulkoisesta alijäämästä seuraa määritelmällisesti yksityisen ja/tai julkisen sektorin alijäämä. Koska valuuttakurssien nimellissopeutus ei ole hoitamassa ulkoista tasapainoa, on pitkän tähtäyksen tasapainosopeutumisen tapahduttava reaalisopeutuksena. Tämä tarkoittaa yhteismarkkinoiden markkinavetoista liikkumista ja sen moottoroimaa tuotannollista kehitystä eli ns. sisäistä devalvoitumista.

Euroalueen käynnistys ja mukaan tulevien maiden valinta ovat perustuneet uskoon, että markkinoiden reaalisopeutus saa alkujaan heikommat jäsenmaat kehittymään vahvempiaan nopeammin ja maat samanlaistumaan taloudellisilta ja yhteiskunnallisilta rakenteiltaan ja toimintatavoiltaan. Ulkoinen tasapaino mahdollistaa sisäisen tasapainon toteutumisen, mutta on muistettava, että sisäinen tasapaino koostuu kahdesta osasta. Julkisen budjetin alijäämä on edelleen mahdollinen siten, että julkisia menoja rahoitetaan yksityisten investointien sijaan. Tämä on paitsi joskus lyhyellä tähtäyksellä perusteltua myös puhtaasti kansallinen kysymys.

Euroopan yhteismarkkina-alue ei ole kuitenkaan toiminut ajatellulla tavalla. Eurokriisin perussyy on, että alkujaan mukaan otetut euromaat muodostivat optimaalisen valuutta-alueen kriteereihin (De Grauwe, Economics of Monetary Union, 2009) nähden liian heterogeenisen kokonaisuuden. Hyvistä toiveista huolimatta reaalisopeutumista ei ole kaikilta osin tapahtunut ja kilpailukykyerot eivät ole poistuneet. Etelä-Euroopan kriisimaissa on Saksan ylivoimaan nähden käynyt pikemminkin päinvastoin. Niissä esiintyy pysyviä ulkoisia alijäämiä ja niitä vastaavia sisäisiä alijäämiä, eli hallitsematonta yksityistä ja julkista velkaantumista. Eurokriisin hallinnassa päähuomio on kiinnitetty julkistalouden tasapainovaatimukseen, joka on kokonaisuudesta irti otettuna aivan epäolennainen seikka.

Reaalisopeutuminen on epäonnistunut kolmesta syystä.

Ensinnäkin kaupan vapaus on yhdessä matalan korkotason kanssa mahdollistanut pohjoisen teollisuustuotteiden velkakulutuksen etelässä. Matala korko ei ole myöskään ohjannut investointeja korkeimpien tuottojen kohteisiin, ja rakenteellisen uudistumisen sijaan investoinnit ovat ohjautuneet perinteisille aloille, kuten lomakohteisiin ja asuntorakentamiseen.

Toiseksi tuotannontekijöiden ja varsinkin toimintatapojen liikkuvuus on ollut heikkoa historiaan, kieleen, uskontoon, kulttuuriin yms. kansallisiin mentaliteettieroihin liittyvistä syistä.

Kolmanneksi, mentaliteettisyistä ja matalan koron suoman helpon velanoton vuoksi sisäistä devalvoitumista ei ole tapahtunut talous- ja rakennepoliittisinkaan toimin.

Etelä-Euroopan maissa talouspolitiikka on muutenkin voimatonta poliittisen epävakauden ja institutionaalisten rakenteiden puutteiden vuoksi. Talouskuurien vaatimien yhteiskuntasopimusten teko edellyttää esimerkiksi suomalaisen kolmikantajärjestelmän tapaisia instituutioita. Tosin täälläkin 1990-luvun sisäisen devalvaation hanke epäonnistui ja valuuttakurssisopeutusta lopulta tarvittiin.

Suurkuntakriisi

Ajatus vahvojen suurkuntien muodostamasta Suomesta on olennaisesti sama kuin utopia itsellisten kansallisvaltioiden euroalueesta. Kyse on talousalueista, joiden pitäisi pystyä toimimaan omavaraisesti, ilman kuntienvälisiä tulonsiirtoja samalla toimintaperiaatteella kuin kansantalouksien tasolla (Armstrong & Taylor, Regional Economics and Policy, 2000). Talousaluetasollakin elinvoimaisuuden ehtona on, että ulkoinen tasapaino toteutuu. Pitkällä tähtäyksellä talousalueen tuotannon arvon on vastattava sen kulutuksen arvoa, minkä täytyy kuntien yhteisvaluutta-alueella toteutua reaalisopeutuksen kautta.

Esillä olleet kuntauudistuskaavailut ovat tähän asti olleet osittaisia, staattisia ja lyhytnäköisiä. Pääkriteerinä on pidetty suurkuntien laskennallista kykyä vastata julkistaloudestaan, eli toimia tasapainoisin budjetein. Tämä on jälleen epäolennaista.

Olennaisempaa on, että pitkällä tähtäyksellä ulkoisen tasapainon on oltava voimassa, ja että silloin budjettialijäämät ovat hyvinkin mahdollisia, ainakin lyhyellä tähtäyksellä. Erityisen vähän kaavailuissa on keskitytty reaalisopeutukseen ja sen markkinadynamiikkaan, vaikka juuri ne ovat pääroolissa uudistuksen tavoitteiden toteutumisen suhteen.

Liikkuvuuteen perustuvan markkinadynamiikan hyvä puoli on, että se asettaa suurkunnat aiempaa ankarampaan kilpailutilanteeseen asukkaista ja yrityksistä. Tämä pakottaa kunnat kehittämään toimintojaan, sekä varsinaisia palvelujaan että talousalueensa yksityistä toimivuutta koskevia toimiaan.

Uusi suurkunta on kuin kilpailullinen yritys, jonka viimekätisenä myyntiartikkelina on kuntalaisten hyvinvointi. Kilpailu totuttaa kunnat vaikeisiinkin päätöksiin ja avaa uusia näkökulmia niiden vaikutusmahdollisuuksiin. Kuntien talous- ja rakennepolitiikka nousee entistä tärkeämmäksi reaalisopeutuksen tekijäksi, varsinkin mitä tulee tehokkaan teknisen ja sosiaalisen infrastruktuurin rakentamiseen yksityiselle toiminnalle. Seurauksena on toiminnallisen tehokkuuden lisääntyminen ja sen myötä kansalaisten hyvinvoinnin kasvu.

Kilpailuasetelman huono puoli on, että siihen lähdetään liian heterogeenisella kuntajoukolla samoin, kuin aikoinaan Euroopan yhteisvaluutta-alueella. Itse asiassa tilanne on pahempi, koska euroaluetta on sentään rakennettu kriteeripohjaisin valinnoin, mutta Suomen suurkuntajoukkoon kuuluvat automaattisesti kaikki alueet. Osa kaavailluista suurkunnista on näin lähtökohtaisten ulkoisten alijäämiensä, eli tuotanto-olojensa ylittämättömien erojen vuoksi tuomittu pelin häviäjiksi. Erona on myös se, että suurkunnat ovat euromaita avoimempia talouksia, ja että yritysten, kansalaisten ja toimintatapojen liikkuvuudessa on Suomen sisällä vähemmän jäykkyyttä kuin euroalueella.

Hyvä liikkuvuus on kuntauudistukselle kaksiteräinen miekka: kuntienvälinen kilpailu lisää toiminnallista tehokkuutta, mutta se ei takaa reaalisopeutumisen tasapuolisuutta ja voimavarojen kohdentumisen tehokkuutta. Kun kunnat ovat lähtötilanteessa liian heterogeenisia, ei täydellinenkään liikkuvuus automaattisesti takaa sisäratkaisuja, joissa jokainen suurkunta säilyttäisi omavaraisuutensa ja sen myötä julkistaloudellisen perustansa.

Niin sanotun uuden talousmaantieteen (Fujita, Krugman & Venables, The Spatial Economy – Cities, Regions and International Trade, 1999) mukaan kehitys johtaa erityisesti aluetasolla suurkaupunkikeskeiseen kasaantumiseen kohti muutamia, kansainvälisesti kilpailukykyisiä kasvukeskuksia. Kansallinen hyvinvointi voi tässä kehityksessä yhtä hyvin laskea kuin kasvaa. Sopeutusmekanismin tehottomuuteen on erityisen paljon syitä harvaan ja epätasaisesti asutussa maassa, jossa perinteisiä liikkuvuutta rajoittavia säätelytoimia äkisti puretaan.

Mitä opimme tästä?

On olemassa uhka, että Suomen kuntauudistus toistaa euroalueen virheet ja johtaa eurokriisin kaltaiseen, varsin monia suurkuntia koskevaan kuntatalouskriisiin.

Uhkakuva on vieläpä synkempi kuin Euroopassa, koska siitä ulospääsyn vaihtoehdot ovat erilaiset: kriisiytyneet euromaat voivat aina jatkaa olemassaoloaan omilla vapaasti määräytyvillä valuutoillaan, mutta kriisikunnilla tätä ulospääsyä ei ole. Valuuttakurssien nimellissopeutuksessa tasapainottava reaalinen vaihtosuhde löytyy aina heikoillekin osapuolille, mutta yhteisvaluutta-alueen reaalisopeutusprosessi on paljon ankarampi.

Lyhytnäköinen säästö kuntienvälisissä tulonsiirroissa tarkoittaa pitkällä tähtäyksellä pahimmillaan, että reaalisopeutus ajaa suuren osan maata lopullisesti elinkelvottomaksi. Eikä siinä auta, että tätä osaa aletaan kutsua yhdeksi kunnaksi. Mikäli kaikkien suurkuntien halutaan säilyvän jatkossakin, on niiden yhteisvaluuttakriisi ratkaistavissa ainoastaan huomattavin kansallisin tulonsiirroin, aivan kuten eurokriisikin on ratkaistava eurosta kiinni pitävän liittovaltion massiivisin tulonsiirroin.

Alussa esitettyä kysymystä hedelmällisempiä ja tärkeämpiä pohdittavia ovatkin esimerkiksi seuraavat: Ovatko radikaalin kuntauudistuksen hyödyt niin suuret, että ne kattavat myös tulossa olevat kriisinhallintakustannukset? Olisiko parempi edetä pienemmin askelin alueiden välisen tasauksen ja hallitun rakennemuutoksen politiikan kehittämisessä? Voisiko kuntienvälisen kilpailun positiivisia hyvinvointivaikutuksia poimia ilman sen negatiivisia seurauksia? Vai olisiko tullut aika kansallisen kilpailukyvyn nimissä luopua saloseutujen asuttamisesta?

Onneksi päättäjät voivat näiden kysymysten suhteen ottaa oppia euroalueen lähihistoriasta.